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Hélène Cloëz et Hélène Gelas (LPA-CGR) : Urbanisme, les choix de concertation possibles

- Le - par la rédaction d'Immoweek

« Lors de la réalisation d’un projet de construction, le maître d’ouvrage peut être confronté à l’une des particularités du droit français : la coexistence de deux procédures de participation du public, l’une au titre du Code de l’urbanisme, l’autre au titre du Code de l’environnement » font valoir Hélène Cloëz et Hélène Gelas. Associées au sein de la société d’avocats LPA-CGR, ces spécialistes de l’urbanisme expliquent les procédures de concertation et les choix possibles…

L’ordonnance du 3 août 2016, complétée par le décret du 25 avril 2017, réforme les dispositions du Code de l’environnement relatives à la participation du public, notamment la procédure de concertation préalable. Celle-ci est renforcée, ce qui ne va pas sans poser de questions ou de difficultés pratiques aux porteurs de projets complexes. En effet, lorsque le projet entre dans le champ de l’évaluation environnementale et du permis de construire, le maître d’ouvrage peut choisir d’organiser une concertation préalable, soit sur le fondement du Code de l’environnement, soit en application du Code de l’urbanisme.

Des procédures de concertation aux champs d’application imbriqués

Deux procédures de concertation, issues de législations distinctes, peuvent trouver à s’appliquer lors de la conception d’un projet de construction.

Le Code de l’urbanisme institue différentes procédures de concertation, obligatoires ou facultatives selon la nature du projet de construction. Une concertation doit, ainsi, obligatoirement être mise en œuvre en cas, notamment, de création d’une zone d’aménagement concerté, de conception de projets de renouvellement urbain ou de réalisation de projets ayant pour effet de modifier, de façon substantielle, le cadre de vie.

Par ailleurs, la concertation peut être rendue obligatoire par délibération de l’autorité administrative, laquelle définit parmi les projets de travaux ou d’aménagement, ceux qui, compte tenu de leur consistance ou de leur localisation, sont soumis à cette concertation.

Enfin, une concertation facultative est instaurée pour les projets de travaux ou d’aménagements soumis à permis de construire ou permis d’aménager.

Le Code de l’environnement institue également des procédures de participation du public obligatoires ou facultatives. Ici, ne seront envisagées que les concertations facultatives issues de la récente réforme.

En premier lieu, une concertation peut être décidée par la Commission Nationale du Débat Public (CNDP), notamment lorsque le projet prévoit la construction d’un équipement culturel, sportif, scientifique ou touristique, dont le coût est compris entre 150 et 300 millions d’euros.

En second lieu, lorsque le projet est assujetti à la réalisation d’une évaluation environnementale, une concertation peut être engagée, soit par le maître d’ouvrage, soit par l’autorité compétente pour autoriser le projet, soit par le Préfet, saisi par des tiers faisant usage de leur droit d’initiative.

En pratique, l’articulation de ces mécanismes n’est pas aussi claire. Il résulte, en effet, des dispositions combinées des Codes de l’urbanisme et de l’environnement que, pour les projets de construction soumis à évaluation environnementale, ceux-ci peuvent faire l’objet d’une concertation facultative tant au titre du Code de l’urbanisme que du Code de l’environnement.

Le champ d’application de l’évaluation environnementale, systématique ou ordonnée à l’issue d’un examen au cas par cas, s’étant élargi récemment, un grand nombre de projets sont susceptibles de faire l’objet d’une concertation facultative au titre de l’une ou l’autre des réglementations.

Les clés du choix offert au maître d’ouvrage

Que la concertation facultative soit initiée au titre du Code de l’urbanisme ou du Code de l’environnement, elle doit respecter les dispositions relatives à l’information et la participation des citoyens issues de l’ordonnance.

La concertation doit ainsi être organisée de telle manière que soient garantis les droits, pour le public, (d’accéder aux informations pertinentes permettant sa participation effective ; de disposer de délais raisonnables pour formuler des observations et propositions et d’être informé de la manière dont il a été tenu compte de celles-ci dans la décision d’autorisation ou d’approbation. Si elle est ainsi créatrice de droits pour le public, la nouvelle réglementation fait surtout peser de nombreuses obligations sur les porteurs de projet, qui doivent donc y prendre garde. En effet, il revient aux porteurs de projet d’organiser une information suffisante pour que le public puisse formuler des observations, mais aussi à l’autorité publique, et la jurisprudence définira les limites de cette obligation, de « tenir compte » des résultats de cette concertation dans ses décisions.

Au-delà de ce tronc commun, la concertation mise en œuvre par le maître d’ouvrage répond à des modalités distinctes, selon la législation qui la régit.

Au titre du Code de l’urbanisme, la concertation doit être initiée avant que le projet ne soit définitivement arrêté et, en tout état de cause, avant le dépôt du ou des dossiers de demande d’autorisation d’urbanisme. Un dossier de présentation du projet doit alors être soumis à l’autorité compétente, laquelle assure la conduite de la concertation, en fixant les objectifs et modalités de celle-ci, et en tire le bilan.

Au titre du Code de l’environnement, la procédure de participation du public doit être engagée avant le dépôt du ou des dossiers de demande d’autorisation. Contrairement à la concertation du Code de l’urbanisme, le maître d’ouvrage a toute latitude pour fixer les modalités de la concertation, sous réserve du respect des conditions minimales fixées par l’article L.121-16 du Code de l’environnement : associer le public à l’élaboration du projet ; assurer une concertation d’une durée comprise entre quinze jours et trois mois ; informer le public, en amont, des modalités et de la durée de la concertation ; établir un dossier de concertation et, enfin, rendre public le bilan de cette concertation.

La réglementation laisse ainsi une large place à l’interprétation, ne serait-ce que le stade auquel la concertation doit être organisée, ni trop tôt, ni trop tard. La procédure est ainsi définie de manière large pour répondre aux exigences du droit communautaire, mais de manière peu précise pour permettre une suffisante sécurité juridique pour les porteurs de projet.

Comment choisir ?

On peut se demander si l’organisation d’une concertation permettra d’atteindre l’objectif poursuivi par la réforme d’une meilleure acceptabilité des projets par le public.

Si on peut espérer qu’une telle concertation permette, dans certains cas, de prévenir les éventuels contentieux, en identifiant les sensibilités des riverains et adapter alors le projet, c’est oublier que la majeure partie des grands projets d’infrastructure, visés par les hypothèses de concertation obligatoire notamment, font déjà l’objet d’une concertation en amont du dépôt des demandes d’autorisation. En effet, il est assez rare que ce type de grands projets se fasse sans information des riverains, à travers, par exemple, l’organisation de réunions publiques. La réglementation a donc formalisé ce qui existait déjà en pratique.

En revanche, elle pourrait contribuer à faciliter les recours contre les projets. En effet, le Code de l’urbanisme prévoit que l’intérêt à agir des tiers s’apprécie au jour du dépôt de la demande d’autorisation d’urbanisme. La concertation facultative étant nécessairement organisée avant ce dépôt, les riverains peuvent alors s’organiser afin de justifier de leur recevabilité lors d’un contentieux à venir.

En outre, l’engagement d’une telle participation du public, dès lors qu’elle est désormais formalisée, crée un risque contentieux, qui aboutit à alourdir encore le processus de réalisation du projet. De ce point de vue, en ajoutant une procédure à destination du public qui disposait déjà de l’enquête publique pour ces projets, on s’éloigne de la simplification de la vie des entreprises et du « mode projet » que d’autres réformes récentes devaient favoriser.

Certes, pour les projets visés à l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme, l’organisation d’une concertation facultative permet d’être dispensé d’enquête publique. Mais la concertation constitue une procédure supplémentaire susceptible de donner prise aux critiques en cas de contentieux : même si la portée des irrégularités d’une telle procédure a été circonscrite, les nouvelles procédures sont autant de risques de débats supplémentaires.

De ce point de vue, la procédure issue du Code de l’environnement semble préférable. En effet, si le maître d’ouvrage en est l’initiateur, il se trouve en mesure d’anticiper la mise en œuvre d’une telle concertation préalablement au dépôt de la demande de permis de construire. Il ne risque pas, alors, de se voir contraindre d’en organiser une par l’autorité compétente.

Il a également le choix des modalités et de la durée de la concertation : dès lors qu’il respecte un minimum d’obligations, le maître d’ouvrage peut fixer librement les modalités et avoir une réelle maîtrise du processus de participation du public.

La procédure de concertation facultative issue du Code de l’environnement offre, ainsi, un cadre plus souple à la main du maître d’ouvrage, qui lui permet de décider et de contrôler lui-même les modalités et le déroulement de la participation du public dans la conception de son projet. Il ne sera, toutefois, pas exempt des risques contentieux qui seront induits par ses choix et qu’il lui appartiendra alors de défendre devant le juge. Là encore, on peut se demander si le choc de simplification n’a pas cédé le pas face à la volonté de favoriser l’association du public aux projets, public que l’on peut craindre ne jamais être pleinement satisfait à défaut de mise en place d’un mécanisme de co-décision, au prétexte qu’il s’agit de grands projets qui ont pourtant tant besoin de sécurité et de souplesse…

Une chronique d’Hélène Cloëz et Hélène Gelas.

La rédaction d'Immoweek

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