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Michel Mouillart (FRICS) : ELAN : les mystères de l’impact

ChroniquesLogement

le 30 Mar 2018

Évolution du logement, de l’aménagement et du numérique : le texte désormais célèbre sous l’acronyme Elan sera présenté en conseil des ministres le 4 avril. Et quand une étude d’impact vient en indiquer les conséquences, le professeur Michel Mouillart se livre à l’examen de ces quelque 700 pages et interroge sur l’adéquation (ou pas) du texte avec la stratégie logement affichée par le gouvernement…

La préparation du « Projet de loi logement » devenu « Projet de loi ELAN » a donné lieu, depuis novembre 2017, à une abondante littérature en provenance des services du Ministère de la Cohésion des Territoires. La plupart des documents ont été rendus publics. Il en est ainsi, pour se limiter à quelques-uns d’entre eux paraissant les plus emblématiques, de près de 700 pages qui détaillent non seulement les objectifs du projet, mais aussi les évolutions qui sont intervenues dans la formulation des articles au fil de leur finalisation : les articles soumis au CSCEE(1), la présentation des orientations de l’avant-projet de « loi Logement »(2), l’avant-projet de loi transmis au Sénat en vue de la préparation de la Conférence de Consensus(3), l’étude d’impact de ce qu’il est désormais convenu de nommer le « Projet de loi ELAN »(4) et finalement le ce projet de loi(5).

Bien sûr certains glissements sémantiques peuvent être notés, au fil des mois. Dans le même temps, des positions se sont transformées (comme, par exemple, le retour de l’encadrement des loyers, l’abandon d’un objectif de vente de logements HLM ou de la solidarité financière entre les organismes, …). Des articles ont été (ré) écrits en profondeur. Mais tout cela est habituel. Même si beaucoup se demandent encore si la Conférence de Consensus était vraiment utile et nécessaire, oubliant certainement la célèbre invite d’Anatole France(6).

Pour autant, on devra souligner la richesse de l’étude d’impact qui peut largement rivaliser avec celle du projet de loi ALUR(7). Et sa lecture attentive ne doit pas être négligée. Même si on pourra noter qu’à la différence de l’étude d’impact de la loi ALUR, les argumentaires et l’appréciation des conséquences sont très rarement « chiffrés ».

Mais qu’importe, quelques glissements remarquables méritent attention et ne peuvent que questionner. Il ne s’agit pas, par exemple, de revenir sur mise en place des OLL(8) (observatoires locaux des loyers) et/ou à la mise en œuvre(9) du dispositif d’encadrement du niveau des loyers par arrêté préfectoral(10) ; ou l’article 49 créant une sanction spécifique (une amende administrative prononcée par le préfet) pour les bailleurs ne respectant pas l’encadrement des loyers. Il ne s’agit pas non plus de constater qu’ « un objectif national » de construction ne constitue plus « un objectif de politique du logement ». Tout cela a déjà été largement commenté par ailleurs.


1 « Projet de loi Logement », Conseil Supérieur de la Construction et de l’Efficacité Energétique, novembre 2017, 70 pages.
2 « Avant-projet : loi Logement », Conférence de Consensus, 12 décembre 2017, Ministère de la Cohésion des Territoires, 27 pages.
3 « Projet de loi Logement », Avant-projet, décembre 2017, 75 pages.
4 « Etude d’impact », Projet de loi portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (NOR : TERL1805474L), Ministère de la Cohésion des Territoires, février 2018, 390 pages.
5 Projet de loi portant « évolution du logement, de l’aménagement et du numérique » (NOR : TERL1805474L), Ministère de la Cohésion des Territoires, février 2018, 130 pages.
6 « Jamais on ne donne autant que lorsqu’on donne des espérances », L’île des pingouins, 1908.
7 « Etude d’impact », Projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (NOR : ETLX1313501L), juin 2013.
8 Mise en place prévue dans les zones dites tendues, à savoir les zones d’assujettissement à la taxe sur les locaux vacants.
9 Ce qui, dans l’esprit du texte (et dans les intentions du gouvernement) est synonyme d’une généralisation programmée de l’encadrement en niveau sur les territoires de l’ensemble des métropoles, voire « sur les territoires compris dans les zones dans lesquels la tension locative est la plus forte ».
10 On peut d’ailleurs remarquer que les arguments venant en appui de cette « stratégie » sont pour le moins rares. Ils se limitent pour l’essentiel à un morceau de phrase en bas de la page 18 de l’étude d’impact : « l’effort financier pour se loger s’accroît, en particulier pour les locataires ». Alors que l’enquête-logement 2013 de l’INSEE relativise cette affirmation : et constate que si cela est recevable, c’est autant (et dans les mêmes proportions) pour les locataires du parc privé que pour ceux du parc social ; et que cela s’explique alors dans les deux cas par le mouvement général de paupérisation des locataires (les nouveaux et les anciens). Alors que cette même étude d’impact reconnaît page 260 : « à Paris, il ressort de l’analyse faite par l’OLAP que les effets de l’encadrement des loyers sont limités ».


En revanche, on peut par exemple repartir des termes de la stratégie-logement du Gouvernement présentée le 20 septembre 2017, et d’un des « trois axes d’une politique du logement renouvelée » : « construire plus, mieux et moins cher pour provoquer un choc d’offre », que le titre 1er du projet de loi détaille.

L’article 17 (Assouplir les normes d’accessibilité) va bien dans ce sens : en allégeant les normes, l’objectif aurait pu être de réduire les coûts de construction et donc les prix de sortie des opérations. D’après l’avant-projet soumis au CSCEE, « cette mesure devrait … engendrer une économie d’un peu moins de 411.5 millions d’€ par an sur l’ensemble de la construction de logements collectifs ». On imagine, à raison de « 4 000 € par logement » une baisse des prix de sortie des opérations : mais comme il est déjà possible de « déroger aux règles d’accessibilité dans le cadre de travaux modificatifs acquéreurs », le projet de loi se contente d’un objectif plus modeste, permettre « aux promoteurs immobiliers de mieux répondre aux attentes de leurs clients et de contenir les prix des logements » !

L’article 15 (Dématérialiser les demandes de permis de construire) propose de généraliser la saisine des demandes par voie électronique (SVE). D’après l’avant- projet soumis au CSCEE : « on compte … un peu de 3000 communes de plus de 3500 habitants. Nous avons pu identifier les permis dits complexes qui à cause de la volumétrie de leur dossier risquent de ne pas entrer dans le champ d’application de la SVE ». Compte tenu des « économies que peut réaliser un porteur de projet en moyenne pour ce type de projet entre une saisine papier et une saisine par voie électronique », les « économies potentielles totales pour les promoteurs » sont estimées à 14.4 millions d’€ alors que le coût supplémentaire qui devra être supporté par un EPCI « devrait varier entre 10 000 € et 500 000 € selon l’équipement initial et la volumétrie d’actes attendus ». Et « le coût d’investissement pour les collectivités qui ont une faible volumétrie d’actes à traiter et isolées peut être élevé » ! En revanche, pour l’étude d’impact : « si le bilan coûts/avantages paraît positif pour les entreprises, il est bien plus difficile à évaluer pour les collectivités en tant que services instructeurs ». Et de toute façon, « l’économie potentielle totale … pour les promoteurs » n’est plus que de 4 millions d’€ !

Mais construire « plus et mieux » nécessite aussi (et cela constitue un passage obligé des lois-logement qui se succèdent depuis le début des années 2010) de libérer du foncier, de mieux l’utiliser et de permettre à tous d’avoir connaissance des utilisations qui en sont faites. Il convient dans ce sens de mieux mobiliser les données que le SDES(11) publie, dont les statistiques de construction de Sit@del. L’article 7 (Rationaliser les données demandées aux collectivités dans le domaine de l’urbanisme) se fixe cet objectif : « rendre cohérents d’une part l’usage des données Sit@del dans le cadre de missions de service public et d’autre part les lois et codes qui régissent les transmissions des données par les collectivités locales au SDES ». On peut bien sûr se demander si Sit@del est bien qualifié pour rendre un tel service supplémentaire quand on se souvient de ses difficultés actuelles pour comptabiliser le nombre de logements mis en chantier(12). Ou alors on peut remarquer qu’en fait, pour répondre à cette nouvelle mission (compte tenu des informations recueillies et de l’élargissement envisagé du champ de la collecte), il faudra peut-être abandonner les statistiques en dates réelles (la « grande » réforme de février 2015) : en effet, afin d’informer au mieux sur les utilisations qui peuvent être faites d’un foncier rare et cher, il ne semble guère possible d’apprécier la réalité au niveau des autorisations de permis de construire, même s’il est possible alors de percevoir les tendances qui se dessinent. Il convient probablement mieux de se placer au niveau des ouvertures de chantier, les annulations et abandons de projets ayant été « apurés ». Or on sait que les mises en chantier en date réelle ne sont plus observées, mais « estimées économétriquement ». Il conviendra donc certainement de revenir aux anciennes dates de prise en compte remisées compte tenu de la piètre qualité des résultats présentés alors (la fameuse dérive de Sit@del qui avait vu s’évaporer 50 à 60 000 mises en chantier par an(13)). Mais peut-on imaginer que deux niveaux de mesure cohabitent, alors qu’une des ambitions de l’article 7 est « de redéfinir la base Sit@del comme une base de données administratives moins limitée dans les utilisations qui pourront en être faites par l’État », en permettant par exemple d’ « élargir le champ des données transmises à celles qui permettront d’alimenter les services … pour la liquidation des taxes d’aménagement ». Tout un programme, sans doute.

Comme cela peut se constater au travers de ces quelques exemples, la lecture de l’étude d’impact mérite attention et ne peut que susciter des interrogations quant aux objectifs ultimes du projet de loi ELAN. Il ne faudrait donc pas, dans ces conditions, négliger le fameux article 61 qui « autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi pour renforcer la sécurité juridique des contrats de location établis par des outils numériques et améliorer le recueil des données relatives aux contrats de location du parc locatif privé ».


11 Le SDES (Service de la donnée et des études statistiques) du ministère de la Transition écologique et solidaire qui a pour mission d’organiser le système d’observation et statistique en matière de logement et de construction (notamment) est en charge de la tenue et de la diffusion de Sit@del.
12 Par exemple : alors que lors de la publication du bilan annuel pour 2013 on apprenait qu’il y avait eu 401 800 logements commencés, lors de la publication des chiffres de la construction en janvier 2018, on a pu découvrir que l’année 2013 n’avait bénéficié que de 359 400 mises en chantier ! Quelle dérive qui n’épargne aucune année, même les plus récentes : 2016 qui était créditée de 380 500 commencés lors de la présentation de son bilan annuel, ne comptait plus récemment (une année plus tard, donc) que 369 100 mises en chantier …
13 En fait, guère plus que ce qui se constate avec Sit@del en dates réelles.


Certes, on peut se limiter à l’explication qui est largement développée (Impact, pages 362 à 368), qui souligne que « des observatoires locaux des loyers se développent … notamment dans les zones urbaines soumises au dispositif d’encadrement des loyers » et qu’il faut bien « améliorer la collecte de données relatives aux contrats de locations du parc locatif privé notamment en créant une obligation de déclaration … ». On peut aussi poursuivre la lecture : « après expérimentation auprès des grandes agences immobilières, l’ordonnance … permettra de définir … (les) modalités de transmission de données relatives au marché locatif privé ». Donc, si on résume voici un bail « grandes agences » qui s’imposera à l’ensemble des bailleurs, même à ceux qui pratiquent la gestion directe et aux petites agences immobilières qui n’ont ni le personnel pour traiter cela, ni des équipements informatiques suffisamment puissants ? En voilà des questions, surtout si on rappelle comme cela était à la mode il y a quelques années, qu’au sein du parc locatif privé, celui qui est détenu et géré en direct par des personnes physiques représente de l’ordre de 60 % de l’ensemble ; et que le poids des grandes agences dans la gestion déléguée n’excède (probablement) pas les 40 %. Va-t-on donc assister à un vaste mouvement de concentration du secteur impulsé par les pouvoirs publics ? Ou s’agit-il seulement d’alourdir encore plus le poids des contraintes qui pèsent sur un secteur pourtant déjà assez malmené ?

 

Michel Mouillart

Édito
par Arthur de Boutiny

le 24/04/2018

HQE, BREEAM, Leed et consorts…

Lancé en novembre, le label Intairieur se propose de mesurer et contrôler la qualité de l’air à l’intérieur des bâtiments. « On sait désormais que l’air intérieur est cinq à dix fois plus pollué qu’à l’extérieur (…) et est responsable de près de 20 000 décès prématurés par an en France, tandis qu’on estime à 19 milliards d’euros son coût socio-économique ». Ce protocole de valorisation de la qualité de l’air intérieur va être repris par Bouygues Immobilier pour son programme « Oreka », à Bayonne (64). On le voit, les labels et autres certifications deviennent de plus en plus nombreux et, pour le commun des mortels comme pour les professionnels, il devient difficile de s’y retrouver.

Acermi, BBCA, BiodiverCity, Biosourcé, BREEAM, CSTBat, Eco Artisan, Effinergie, Habitat et Environnement, Leed, Minergie, NF HQE, Passivahaus, Qualitel, Well… Citer les quelque 4 000 normes se rapportant au bâtiment serait fastidieux et tiendrait de la liste de Prévert, mais le Grenelle de l’Environnement, la Cop21 et l’Accord de Paris ont fortement favorisé la multiplication des certifications, qui sont pour près de 98 % d’entre elles d’application volontaire et résultent d’une stratégie. Une trinité se détache néanmoins : HQE, BREEAM et Leed.

Outre les questions de chauvinisme, entre la norme française HQE, l’anglaise BREEAM et l’américaine Leed, il y a, bien sûr, le souhait d’attirer des entreprises internationales dans les bureaux. HQE se focalise sur l’éco-construction, l’éco-gestion, le confort et le santé et permet de bénéficier des labels d’Etat de HPE (haute performance énergétique) et BBC (bâtiment basse consommation) ; délivré par Certivéa, il est bien plus cher que celui de ses concurrentes, un coût à relativiser par rapport aux coûts d’investissements mobilisés sur ces projets. BREEAM se focalise, quant à elle, sur 10 thématiques environnementales, rend obligatoire le recrutement d’un écologue et a pour elle un process de certification allégé et un coût bas. Quant à Leed, encore timide dans l’Hexagone, elle a pour elle une saisie du dossier simple sur une plate-forme en ligne, mais a contre elle des références, des normes et des produits peu reconnus en Europe, tout en rendant incontournable le « commissioning » : ce processus d’assurance de la qualité, qui s’étend sur toute la durée des étapes de développement, réalisation, mise en service et exploitation du bâtiment, est un pré-requis pour l’obtention de la certification. Les sujets traités par ces certifications étant les mêmes, les acteurs de l’immobilier choisissent de plus en plus souvent la triple certification.

Si les certifications tiennent de la forêt vierge, il faut néanmoins remarquer que leur emploi de plus en plus massif est une preuve évidente de l’intérêt des professionnels de l’immobilier pour le développement durable et une adéquation des bâtiments à de tels objectifs… Comme si la complexité des labels était proportionnelle à celle du défi de l’écologie…

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