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Michel Mouillart (FRICS) : l’interminable recherche des économies budgétaires

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le 24 Août 2018

L’argent du logement, qui fait fantasmer certains à Bercy, est, lors de chaque discussion budgétaire, au coeur du débat. Un thème loin d’être récent : retour sur l’histoire de cette « interminable recherche des économies budgétaires » grâce au poste logement avec cette chronique du professeur Michel Mouillart. Le premier volet d’une série consacrée à « l’argent du logement ».

Au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, la France doit reconstruire un parc de logements endommagé par les combats terrestres et aériens, mais aussi faire face à l’insuffisance de la construction réalisée durant l’entre-deux guerres[1]. Eugène Claudius-Petit, membre fondateur du Conseil National de la Résistance, puis Ministre de la Reconstruction et de l’Urbanisme entre 1948 et 1953, estimait ainsi qu’il fallait consacrer deux voire trois fois plus de moyens budgétaires que ceux que l’administration des Finances allouait alors à la construction afin de mettre en chantier les « quatre millions de logements nécessaires »[2].

Il ne sera pas entendu[3] et la France va lentement s’engager dans un effort de construction qui s’avérera très insuffisant durant de nombreuses années, faute des moyens budgétaires et financiers nécessaires pour cela. Car comme l’économie a été ruinée et désorganisée par l’occupation allemande, l’Etat doit financer seul l’effort de (re)construction, sur des ressources budgétaires rares. Cependant le maintien d’un engagement budgétaire considérable n’est pas durablement envisageable par l’Etat, d’autant que la création monétaire lui permettant de disposer artificiellement des moyens nécessaires n’est pas tenable. Dès le début des années 1950, il va donc déployer une double stratégie :


[1] Alors que la France peine à faire face à ses besoins de construction et de reconstruction durant l’entre-deux guerres, la Grande-Bretagne s’est engagée dans un effort de construction remarquable : plus de 3 600 000 logements seront construits entre 1919 et 1939, alors que peu de destructions sont venues endommager le parc du fait d’actes de guerre. Cela représente un effort de construction de 70 % supérieur à celui de la France (hors les dommages de guerre) et aidé à raison de 40 % par l’Etat ou les collectivités locales ! Dans le même temps, conscient de la nécessité de répondre aux demandes de la classe ouvrière, la République de Weimar engage un effort de construction sans précédent : ce sont plus de 2 513 000 logements qui sont construits entre 1919 et 1932 (le double de ce qui se réalise dans le même temps en France, hors les dommages de guerre). Et l’Allemagne nazie ne relâchera pas cet effort : entre 1933 et 1939, 1 700 000 logements sont construits, le double de ce qui se réalise en France.
[2] D’après le chiffrage présenté alors par le Commissariat Général du Plan (« Rapport de la commission de la consommation et de la modernisation sociale », juin 1946).
[3] Pas plus d’ailleurs que tous ceux, nombreux, qui militent alors pour une action « énergique » de l’Etat pour venir à bout de la crise structurelle que connaît le secteur du logement depuis la fin des années 1870. Tous avaient pourtant placé leur espoir dans la volonté d’un Etat qui aurait pu prendre le relais d’acteurs privés défaillants. L’ordonnance du 28 juin 1945 qui avait créé un « service national du logement », en rupture avec la tradition libérale qui avait prévalu jusqu’alors, semblait justifier l’intervention de l’Etat dans le secteur du logement : « seul l’Etat peut arrêter les plans d’urbanisme, effectuer des expropriations importantes, faire pression sur les industriels du bâtiment pour qu’ils améliorent leur outillage et abaissent leurs prix de revient et construire des ensembles assez vastes pour obtenir une réduction massive du prix de revient ». La question du logement se situait donc à l’intersection de l’action sociale et de la politique d’urbanisme, des politiques industrielle, monétaire et budgétaire : il faut construire et améliorer rapidement le nombre le plus élevé possible de logements. Mais ce « service national du logement » ne va rester qu’une coquille vide : comme la « Caisse nationale d’entretien et d’amélioration de l’habitat urbain et rural » (ordonnance du 29 juin 1945) … qui ne verra jamais le jour ou le « Fonds national d’amélioration de l’habitat » (ordonnance du 26 octobre 1945) … qui ne disposera jamais de ressources suffisantes. Car fidèle à sa tradition latine, la France aime légiférer dans le domaine du logement … mais sans (presque) jamais prévoir les moyens budgétaires et financiers nécessaires à la mise en œuvre des projets législatifs.


  • mettre en place le cadre législatif et règlementaire nécessaire pour mobiliser largement et durablement l’épargne des ménages qui se développe avec l’amélioration de la situation économique et les inciter à investir dans l’immobilier (par le développement de l’accession à la propriété, notamment) ;
  • associer largement les partenaires sociaux au financement de l’effort de (re)construction, avec l’instauration d’une Participation des Entreprises à l’Effort de Construction rendue obligatoire par le décret-loi d’août 1953[4].

Mais le financement du logement est considéré comme inflationniste, alors que la signature du Traité de Rome en 1957 nécessite le renforcement de la compétitivité des entreprises. Aussi dès 1958, les pouvoirs publics vont commencer à « débudgétiser » les aides au logement et ils vont engager une profonde réforme du secteur financier, avec comme objectif de développer le rôle et la place du secteur bancaire dans le financement du logement.

Et 25 années après la Libération, la donne s’est modifiée : les revenus des ménages se sont accrus, l’épargne s’est reconstituée, le secteur bancaire est devenu un acteur majeur du financement du logement et la pénurie générale de logements cède progressivement la place à des tensions localisées. Le ton va être donné dans le « discours de politique générale » de Jacques Chaban-Delmas, le 16 septembre 1969 : « Sous prétexte de ne pas faire de différence entre les bénéficiaires, on fournit des aides identiques à ceux qui en ont le plus besoin, à ceux qui en ont modérément besoin et aussi à ceux qui n’en ont pas besoin du tout ».

Le rapport Consigny de la « Commission Habitation » du 6ème Plan publié en 1971 prend acte de cela[5], considérant en outre que le niveau des dépenses de la collectivité en faveur du logement est élevé, par comparaison avec la situation des autres grands pays européens. Il convient donc de promouvoir un système d’aide plus ciblé qu’auparavant. Sur la base de ces conclusions, va s’engager la réforme des aides personnelles qui sera accompagnée de la création de l’ALS (loi du 16 juillet 1971) financée par un prélèvement sur la PEEC. Puis la réforme du financement du logement du 3 janvier 1977 va proposer de maîtriser les dépenses de la collectivité en faveur du logement en facilitant l’accession à la propriété, en favorisant la décrue des aides à la construction (dont principalement les aides à la pierre inscrites au budget de l’Etat) et en mobilisant plus largement le parc des logements existants, par une politique d’amélioration de la qualité et du confort. Mais dans les faits, les chocs pétroliers qui ont bouleversé les économies occidentales dans la seconde moitié des années 70 ont contrarié le projet : une inflation à deux chiffres perturbe les marchés financiers, le chômage amorce son envolée, le pouvoir d’achat des ménages se contracte …


[4] On rappellera à cet égard qu’en fait le 1 % logement est né dix années auparavant, dans la France occupée et plus précisément dans sa zone sous administration militaire allemande, de la volonté partagée de ceux qui avaient pour ambition d’assurer à tous un habitat digne et décent. Déjà, à partir de 1941, les caisses de compensation du textile présidées par Albert Prouvost versaient une indemnité de loyer considérée « comme une augmentation de salaires déguisée à une époque où celles-ci étaient interdites ». Anticipant le « Programme d’action de la Résistance » adopté par l’Assemblée plénière du Conseil National de la Résistance du 15 mars 1944, le Syndicat Patronal textile de Roubaix-Tourcoing, les unions locales (clandestines) des syndicats ouvriers et l’Hôtel de ville de Roubaix vont prendre en janvier 1943 la décision de créer le premier CIL sous l’impulsion d’Albert Prouvost, « Jean Bernard » dans la Résistance, qui en devient le premier Président. Synthèse des différentes tendances de la Résistance, la création de ce CIL esquisse les grands chantiers d’un nouveau contrat social, fondé sur la solidarité et une liberté économique maîtrisée dans l’intérêt de tous. Un des premiers actes du nouveau CIL de Roubaix-Tourcoing sera, dès le 25 août 1943, de signer une convention cadre avec le Conseil municipal de Roubaix définissant les conditions de mise en œuvre et de financement de la destruction des taudis et de la reconstruction de logements salubres.
[5] « La politique du logement constitue un régime de transferts sociaux considérables dont la justice redistributive est mal assurée » … « la solution à long terme au problème du logement ne réside donc pas dans le maintien d’un système d’aides généralisées, mais dans la croissance des revenus et dans l’instauration d’un système d’aides plus ciblées qu’auparavant ».


Aussi, dès 1983, les « réformes » vont se succéder pour tenter de reprendre le contrôle du système des aides au logement : avec la refonte des circuits de financement du logement (la suppression de la CPHLM au 1er janvier 1986, les réductions répétées du taux de collecte de la PEEC pour abonder le financement des aides personnelles, la dégradation de la capacité des aides personnelles à rendre solvable la demande de ménages de plus en plus modestes, …) ; avec la réduction des aides à la pierre inscrites au budget de l’Etat et leur remplacement par des aides fiscales (la TVA à taux réduit pour la construction locative sociale, les incitations à l’investissement locatif privé, …) ; avec la suppression des PAP issus de la réforme de 1977 et leur remplacement par le PTZ en octobre 1995 dont la distribution est banalisée … La succession des rapports de l’administration et des commissions[6] témoigne de cette volonté de réduire l’effort de la collectivité en faveur du logement.

Les aides à la construction vont alors se réduire jusqu’au milieu des années 2000, alors que les aides personnelles s’accroissent en réponse à la dégradation de la situation économique et sociale des ménages modestes, et sans que la détérioration des paramètres de calcul et/ou l’absence d’actualisation des barèmes ne puissent compenser cela. Néanmoins, compte tenu de l’ampleur des économies réalisées, l’effort global de la collectivité en faveur du logement a été contenu et est même redescendu en 2004 au niveau qui était le sien trente années auparavant, avant que le système des aides ne paraisse être « hors de contrôle »

Finalement, et pour se limiter aux années récentes, la mise en œuvre de cette stratégie permanente de contrôle des aides a accompagné le recul de l’effort global de la collectivité en faveur du logement et surtout, de l’effort budgétaire de l’Etat. Par exemple, il est remarquable de constater que depuis 2012, l’effort de la collectivité s’est relâché. Les réorientations des interventions publiques (remise en cause du PTZ dans l’ancien dès 2012 et dégradation du PTZ dans le neuf jusqu’en 2015, détérioration du dispositif de soutien à l’investissement locatif privé, perte de pouvoir d’achat des aides personnelles et restriction du champ des bénéficiaires, …) ont provoqué un recul rapide et significatif de l’effort de la collectivité : il est redescendu sous les 2 % du PIB en 2012 (1.95 % du PIB) pour poursuivre son repli depuis (avec par exemple, 1.69 % en 2017). Et il devrait encore décroître en 2018 en réponse aux orientations budgétaires, pour descendre à son point le plus bas depuis 1975. La stratégie mise en œuvre par les pouvoirs publics a donc été d’une grande efficacité.


[6] Comme par exemple : rapport Badet (Jacques) sur « La réforme des aides au logement » (ministère de l’Urbanisme et du Logement, juin 1982), rapport Laxan (Max) sur « Les aides à la personne en matière de logement » (ministère en charge du Logement, 1987), rapport Bloch-Lainé (Jean-Michel) « Sur une réforme des aides à l’accession sociale à la propriété » (ministère en charge du Logement, décembre 1988), rapport Bloch-Lainé (Jean-Michel) « Réflexion sur les aides publiques au logement » (ministère en charge du Logement, décembre 1988), rapport Lebègue (Daniel) de la « Commission sur le financement du logement » (Commissariat Général du Plan, 1991), rapport Lair (Marcel) sur « L’évaluation économique et sociale des aides publiques au logement » (Conseil Economique et Social, 1993), …


Certes, on peut remarquer que si les décideurs publics s’étaient limités au strict respect du principe de l’annualité budgétaire, du gage immédiat de toute dépense nouvelle, la Reconstruction ne serait probablement pas encore terminée … et elle n’aurait peut-être pas commencé. On peut aussi souligner que si le secteur du logement coûte au budget de l’Etat, il participe comme les autres secteurs de l’économie à la prise en charge des « dépenses régaliennes », des actions de correction des imperfections des marchés et de la redistribution des richesses.

Michel Mouillart

Édito
par Pascal Bonnefille

le 21/09/2018

Les bureaux : jamais plus « comme avant » !

Il ne se passe pas de jours où la découverte de nouveaux lieux, de nouveaux sièges sociaux ne démontrent une réalité qui s’est imposée. Nous ne pourrons plus concevoir les bureaux « comme avant ». Avant quoi d’ailleurs ? Avant la révolution du coworking, du flex (quel qu’en soit le degré), du « workwell » comme dirait la dynamisante Anne Schneegants dont les locaux sont inspirants.

Ce matin encore, visitant le «show-room » Vitra, à l’invitation d’Isabelle de Ponfilly, dont le professionnalisme et la disponibilité sont bien connus, il était évident, pour les participantes (j’étais le seul homme), que plus personne ne voulait de bureaux « comme autrefois ». Et que toutes les structures immobilières s’y prêtent à merveille. A l’origine, Vitra avait d’ailleurs choisi comme lieu de présentation, une ancienne usine. Aujourd’hui, c’est dans de l’haussmannien (superbement réhabilité par Groupama Immobilier – bravo Eric Donnet) que les meubles, et peut-être surtout les ambiances sont présentés. Et les stucs XIXème sont parfaitement cohérents avec le design le plus contemporain (on rêve face aux « grands classiques » du design, mais on admire beaucoup le travail des frères Bouirroulec).

C’est tout un symbole pour l’immobilier : la modernité peut être partout implantée et pas seulement à La Défense. Simplement, les usages ne peuvent, définitivement plus, être conçus de la même manière. Adieu aux salles de réunions inutilisées les trois quarts du temps, adieu aux entrées vides et inutiles, adieu aux bureaux des « chefs » qui comptaient leur pouvoir au nombre de fenêtres et/ou de lampes, de canapés… ou de téléphones. Et tout le monde est concerné ! Etant l’invité d’une grande structure publique à Bordeaux, je rencontrais hier son responsable qui précisait que son premier geste avait été de ne plus occuper le vaste bureau (beaucoup de fenêtres !) de son prédécesseur et d’utiliser sa propre pièce de travail comme une salle de réunion, d’échanges (on allait dire de vie !). Il y a certainement des inconvénients à ces nouvelles formes de travail, mais mesurons-en les avantages. Et, même pour une petite PME comme la nôtre, le défi est enclenché. Dès l’année prochaine, nous concevrons « autrement » nos propres bureaux. Et certainement pas « comme avant » !

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