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Hélène Cloëz (LPA-CGR Avocats) : « transformer des bureaux en logements, le bonus de constructibilité en pratique »…

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le 03 Sep 2019

Le décryptage du texte qui facilite la transformation de bureaux en logements est plus que nécessaire. C’est ce que propose aux lecteurs d’« Immoweek » Hélène Cloëz, avocate associée au sein de LPA-CGR Avocats dans la chronique ci-après.

Afin de favoriser la construction de logements, le gouvernement a introduit en 2013[1], dans certaines communes, un mécanisme permettant aux maires de déroger à certaines règles du PLU, dans des cas limitativement énumérés.

Codifié à l’article L. 152-6 du Code de l’Urbanisme, ce mécanisme permet à l’autorité compétente, en tenant compte de la nature du projet et de la zone d’implantation dans un objectif de mixité sociale, de déroger à certaines règles d’urbanisme à l’occasion des opérations de construction et surélévation de logement ou de transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant.

Ainsi et à l’occasion de la transformation d’un immeuble de bureaux en logements, le maire pouvait accorder, en application de ce mécanisme dans sa version initiale, une dérogation aux règles de « densité », à la condition toutefois que le gabarit de l’immeuble reste inchangé.

Même si le mécanisme dans sa version initiale constitue une réelle incitation et facilite ce type d’opération, cela reste insuffisant d’un point de vue économique. En effet et comme l’a relevé le gouvernement au moment de la présentation de la loi ELAN[2], « les opérations de transformation de bureaux en logements sont très coûteuses et nécessitent de lourds investissements »[3].

C’est pour cette raison que la loi ELAN a approfondi ce mécanisme, en ajoutant dans la liste des dérogations possibles, la majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant. Le législateur a donc offert un bonus de constructibilité pour compenser les coûts de l’opération et la perte de surface lors de la transformation de bureaux en logements.

Si l’intention du législateur est claire, la nouvelle rédaction de l’article L. 152-6, 3° du Code de l’Urbanisme peut conduire, en pratique, à deux lectures totalement différentes.

Aux termes des nouvelles dispositions, il est ainsi prévu que le maire peut « déroger aux règles relatives à la densité (…) pour autoriser la transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant (…), dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant ».

Une première lecture, littérale et restrictive, tendrait à considérer que le mécanisme permet de déroger aux règles relatives à la densité au sens strict (c’est-à-dire le nombre de mètres carrés de l’immeuble compte tenu du COS encore existant lors de la version initiale de l’article L 152-6), mais uniquement dans la limite d’une majoration de 30 % du gabarit de l’immeuble existant et de ce que permet de faire le PLU. Dans cette interprétation, il serait possible de déroger aux règles relatives à la densité, à la condition que l’immeuble existant soit sous-dimensionné (comme, par exemple, un immeuble en dent creuse). L’immeuble pourrait alors bénéficier d’une majoration de 30 %, en dérogeant uniquement aux règles relatives à la densité.

Une seconde lecture tendrait à retenir que le mécanisme permet d’offrir, à l’occasion de la transformation en habitation d’un bâtiment existant, un gabarit supplémentaire de 30 %, même si l’immeuble atteint déjà la limite autorisé par le PLU, en dérogeant alors aux règles de densité au sens large, c’est-à-dire la hauteur et le gabarit.

C’est cette seconde lecture qui nous semble devoir être retenue. Pour s’en convaincre, il faut rechercher précisément la portée des notions « d’immeuble existant » et de « règles relatives à la densité », en gardant à l’esprit l’intention du législateur et l’esprit du mécanisme. Et ce, d’autant que la notion de « densité » ne peut plus être restreinte à la seule application du COS, disparu depuis la loi ALUR.

On l’a dit, le mécanisme de dérogation vise les « immeubles existants » à l’occasion d’une transformation à usage principal d’habitation. Mais que doit-on entendre par cette notion « d’immeuble existant » ? Dès l’introduction du mécanisme dans sa version d’origine, le ministère du Logement et de l’Egalité des Territoires précisait que l’immeuble existant est celui qui est affecté à toute autre destination que celle d’habitation, « même si ce bâtiment dépasse le volume maximal constructible fixé pour les logements par l’ensemble des règles définies par le plan local d’urbanisme »[4].

Cela signifie que les dérogations prévues s’appliquent également dans l’hypothèse où l’immeuble initial (de bureaux, par exemple) est conforme aux règles applicables, mais du fait de sa transformation, ce nouvel immeuble devient contraire aux règles qui s’appliquent alors aux logements. Cette circonstance ne fait pas obstacle à l’application du mécanisme et c’est là où réside son intérêt.

Le ministère de la Cohésion des Territoires explique également que le gabarit actuel majoré de 30 % maximum équivaut à l’enveloppe dans laquelle peut se construire le volume du nouveau bâtiment. Il implique que la construction puisse déroger « aux règles définissant la densité », c’est-à-dire « gabarit, emprise au sol des bâtiments, hauteur dans le respect d’une bonne intégration architecturale et urbaine en milieu environnant »[5]. Cette notion de « densité » doit donc s’entendre au sens large.

En réalité, il ne peut en aller autrement, sauf à dévoyer l’intention du législateur qui a souhaité rendre attractive la transformation de bureaux en logements, en octroyant un volume supplémentaire, pour compenser le coût de l’opération. Ce volume supplémentaire est accordé même pour les bâtiments qui ont déjà atteint la limite autorisée par le PLU et suppose donc de pouvoir déroger aux règles d’urbanisme applicables, c’est-à-dire principalement le gabarit et la hauteur.

Le ministère précise également que cette majoration de 30 % se calcule « au regard du gabarit du bâtiment existant qui sera transformé et non pas par rapport aux règles du PLU définissant le gabarit ».

En pratique donc, et même si l’immeuble dépasse déjà le volume maximal constructible fixé pour les logements par l’ensemble des règles du règlement du PLU, il pourra bénéficier d’un gabarit supplémentaire de 30 % dans lequel peut se construire le volume du nouveau bâtiment. Pour être effectif, ce gabarit supplémentaire doit pouvoir être réalisé en dérogeant aux règles de hauteur, d’emprise au sol et de gabarit.

L’intention du législateur est donc louable et le mécanisme réellement bénéfique pour ce type d’opération. Souhaitons, désormais, que les opérations de transformation de bureaux en logements ne soient pas freinées par des lectures restrictives de l’article L. 152-6 du Code de l’Urbanisme.


[1] Ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 relative au développement de la construction de logement
[2] Loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique
[3] Exposé des motifs de la loi ELAN, p. 17
[4] A la suite de l’ordonnance n° 2013-889 du 3 octobre 2013 et de l’introduction de l’article L. 123-5-1 du Code de l’Urbanisme (désormais codifié à l’article L. 152-6), le ministère a publié 6 fiches méthodologiques relatives à l’application de cette ordonnance, parmi laquelle la fiche n° 4 portant sur la « Transformation à usage principal d’habitation d’un immeuble existant ».
[5] Fiche « Dérogations aux règles du PLU en zone tendue : transformation d’une construction existante en logement par majoration des droits à construire maximale de 30 % par rapport au gabarit existant », Janv. 2019. Disponible sur http://www.club-plui.logement.gouv.fr


La rédaction d'Immoweek

Édito
par Thierry Mouthiez

le 21/09/2020

Complexe !

Pour l’instant, le bureau reste (avec la logistique et, de plus en plus, l’habitation, qui redore son blason auprès des institutionnels) la classe d’actifs immobiliers lorgnée par les professionnels. Il n’empêche que la prudence demeure, néanmoins, de mise.

« Dans la situation actuelle, nous craignons une vague dont on ne connaît ni la date d’arrivée ni la violence. S’agira-t-il d’une grande marée ou plus ?… » : c’est l’image employée par Stéphane Guyot-Sionnest pour illustrer ses inquiétudes, comme celle de nombre d’autres conseils, quant à la santé des entreprises et ses conséquences inéluctables en matière de demande placée de bureaux. Le co-président de Catella fait valoir que « si la crise de 2007/2008 avait un caractère essentiellement financier, la raisonnance économique de la crise sanitaire actuelle est beaucoup plus forte ». Non seulement certaines entreprises devraient être contraintes de réduire la voilure en matière d’occupation de bureaux, mais, plus généralement, la crise sanitaire et les multiples incertitudes qui l’accompagnent constituent autant de facteurs d’immobilisme. « Un contexte qui amène plutôt à anticiper une nouvelle hiérarchisation des valeurs locatives » souligne Stéphane Guyot-Sionnest. D’ailleurs, dans une récente étude sur le marché locatif francilien, Savills estime que « l’évolution des loyers est amenée à évoluer à terme. Dans les prochains mois, il est probable d’assister à une stabilisation, voire une baisse des valeurs locatives. D’une part, parce que la demande devrait continuer de baisser à l’échelle régionale ; d’autre part, parce qu’avec les livraisons attendues en cours d’année, la remontée de la vacance devrait se poursuivre ». Et la société de conseil de faire également un parallèle avec la précédente crise : « cette accalmie est, toutefois, susceptible de ne se concrétiser qu’à partir du troisième trimestre 2020. Pourrait alors se mettre en oeuvre un mécanisme correctif proche, par son ampleur, de celui qui avait prévalu suite à la crise financière de 2007/2008 (avec une baisse de l’ordre de 15 % du loyer « prime ») »…

Et Stéphane Guyot-Sionnest de conclure que « les experts devront prendre en compte, en fin d’année, la situation de chacun des locataires, ainsi que l’évolution des valeurs locatives. Avec leurs conséquences, par exemple, sur les LTV »… Ce qui amène le co-président de Catella à parler d’un « contexte nettement plus complexe en matière d’anticipation », dans lequel « l’expérience et le travail feront la différence »…

Portrait

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