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Le coût de la construction d’un logement locatif pour l’Etat

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le 21 Oct 2014

Après plusieurs années de descente aux enfers, l’investissement locatif privé a été réhabilité durant l’été. Ayant fait long feu sur le terrain et contribué à la dégradation du niveau de la construction, le dispositif Duflot, qui n’a pas réussi à convaincre les investisseurs, a été remplacé par le dispositif Pinel.

Le nouveau dispositif n’aura pas de mal à convaincre les investisseurs, surtout si comme annoncé le 29 août par le Premier ministre, l’encadrement des loyers est limité dans son déploiement territorial et conditionné par l’évaluation qui devra en être faite sur Paris.

Il n’en fallait pas tant pour que retentissent les cris d’orfraie qui, comme à chaque nouvelle mesure de relance de la construction, se font entendre de la part de ceux qui restent convaincus que la manne publique doit être réservée au seul logement locatif social.

Il est vrai que les aides à la construction locative sociale constituent une « nécessité » pour rendre les opérations économiquement viables : « c’est dans la nature de ces aides que réside l’originalité du modèle économique du logement social en France »(1).

L’objectif des aides est en effet de permettre aux bailleurs sociaux de produire des logements de qualité à des loyers accessibles à des ménages modestes, sans détériorer l’équilibre de leur gestion locative.

Pour un logement PLUS de 142,3 K€ financé en 2010, l’USH estimait ainsi que les aides reçues représentaient 64,1 K€ (donc, 45 % du prix de revient unitaire) : les subventions (Etat, 1 % logement et collectivités locales) comptant pour 20,5 K€, la baisse du taux de TVA pour 19 K€, l’exonération de TFPB sur 25 ans pour 9,9 K€ et l’avantage de taux du prêt CDC pour 14,7 K€.

Au-delà des subventions, le financement du secteur locatif social ne peut en effet se concevoir sans TVA réduite(2) et autrement qu’adossé aux ressources d’épargne collectées sur le Livret A : telle est d’ailleurs la spécificité du système français de financement du logement social, l’effet des subventions étant renforcé par la mobilisation du circuit du livret A. Sans une telle aide de circuit, les efforts supplémentaires que les partenaires autres que l’Etat (collectivités locales et 1 % logement) devraient consentir paraissent hors de portée : au regard de la « clé » de prise en charge des aides accordées aujourd’hui à un logement locatif social, l’ajustement se ferait alors par une diminution du nombre de logements financés, par une hausse des loyers de sortie des nouvelles opérations, par une remise en cause du confort des logements et de la qualité des projets…

En dressant ce tableau juste et rigoureux, l’USH ne faisait que reprendre la méthodologie validée par la Commission des Comptes du Logement depuis le milieu des années 1990 et acceptée en général par tous ceux (3) qui s’intéressent à l’évaluation de l’efficacité économique et sociale des aides au logement.

C’est d’ailleurs bien en appliquant cette méthodologie qu’il avait été possible, en 2006, d’évaluer le niveau des aides nécessaires pour « sortir » un logement locatif social (4) : aux conditions de l’année 2005, l’ensemble des aides représentait 55,9 % du prix de revient d’un PLAI (dont 50 % à la charge de l’Etat et 18 % du fait de l’avantage de taux), 42,5 % dans le cas d’un PLUS (dont 46 % à la charge de l’Etat et 20 % du fait de l’avantage de taux) et 29,6 % dans le cas d’un PLS (5) (dont 50 % à la charge de l’Etat et 19 % du fait de l’avantage de taux). Alors que pour un logement intermédiaire (un PLI, en l’occurrence), il suffisait de 7,4 % d’aides (dont rien à la charge de l’Etat et 57 % du fait de l’avantage de taux) !

Ces chiffres, qui se comparent aisément à ceux repris par l’USH en 2012, rappellent simplement qu’un logement locatif doit être d’autant plus aidé que le niveau du loyer de sortie qui est recherché est bas ! Ou bien que les opérations de construction réalisées sur le territoire voient leur coût renchéri par le prix du foncier.

Cela est par exemple le cas sur Paris. Alors que, France entière, les subventions et la TVA réduite représentaient à elles seules 27,8 % du prix de revient lors de la construction d’un logement locatif social, sur Paris ces aides (6) représentaient 63,9 % dans le cas d’un PLAI, 44,8 % pour un PLUS et 35,3 % pour un PLS.

Il serait donc hasardeux de soutenir, comme cela est parfois le cas, que les aides (et notamment celles de l’Etat) au logement locatif social sont insignifiantes. Ou en tout cas très insuffisantes et de toutes les façons inférieures à celles accordées à la construction de logements locatifs privés.

Justement, qu’en est-il du niveau des aides fiscales accordées à un investisseur privé ?

Afin de répondre à cela, une précision s’impose : on ne considère évidemment que les aides à l’investissement, sans tenir compte des aides à l’exploitation (7). D’après le ministère du Logement(8), chaque logement locatif privé a bénéficié en moyenne d’une aide fiscale de l’ordre de 17 à 18 K€, depuis le dispositif Quilès de 1984 jusqu’au Borloo populaire de 2006. Avec des pics lorsque le marché allait (très) mal et qu’il fallait remobiliser l’épargne privée : en Ile-de-France, le Quilès-Méhaignerie, en 1993, à 21,5 K€ par logement, ou le Périssol, en 1997, à 22,7 K€ par logement.

Et des creux lorsque la volonté publique fléchissait ou avait du mal à s’imposer vis-à-vis des Finances : en Province, le Méhaignerie en 1987 à 12,2 K€ par logement ou le Besson à 14,8 K€ par logement. Quant au « de Robien » si souvent pointé du doigt, il n’aura guère coûté plus cher, d’après l’Administration de Finances : « la dépense actualisée pour l’État est de l’ordre de 16 K€ par logement selon la localisation, pour un T3 de 65 m2, alors que la dépense publique (y compris les collectivités locales et les aides de circuits) pour un logement social type PLUS (prêt locatif à usage social) était, en 2008, d’environ 63 K€ »(9)

On est donc loin des chiffres « pharaoniques » qui sont parfois annoncés, de 40 voire 60 K€ par logement locatif privé, confondant la publicité des catalogues avec la réalité des situations. Bien sûr pourra-t-on objecter, à juste titre. Mais qu’en était-il avec le Scellier ?

Encore une fois, l’Administration des Finances répond (10) : « la dépense actualisée pour l’État était en 2009 et 2010 de l’ordre de 34 K€ par logement pour un Scellier libre et 46 K€ pour un Scellier intermédiaire… ». Donc durant les années de la grande dépression. D’ailleurs, le Scellier a été mis en place pour traverser ces années difficiles, amortir l’impact de la crise sur la construction et sauvegarder l’appareil de production et les emplois du secteur. Ce qui a été un succès, de ces points de vue. Puis une fois l’orage passé et l’investissement locatif (et les investisseurs, d’ailleurs) n’ayant plus la cote auprès des pouvoirs publics, le Scellier a été raboté : « du fait des évolutions adoptées en loi de finances initiale pour 2012, la dépense fiscale par logement en 2012 a diminué sensiblement : elle s’établit à 21 K€ par logement BBC pour un Scellier libre et 31 K€ pour un Scellier intermédiaire ».

Sachant que les opérations ayant bénéficié d’un Scellier se sont réparties à raison des trois-quart sur le libre et d’un-quart sur l’intermédiaire, le Scellier des années 2009-2010 a coûté en moyenne de l’ordre de 37 K€ par logement et, depuis 2012, de l’ordre de 24 K€ par logement. Pour un investissement qui représente en moyenne de l’ordre de 180 K€ (11), les aides accordées pour la construction d’un logement locatif privé représentaient donc 20,6 % du prix durant les années 2009-2010 et 13,3 % depuis 2012.

Aucun élément « officiel » n’étant encore disponible pour évaluer le coût d’un Duflot, la comparaison pourrait s’arrêter là. Mais on ne risquera pas d’être démenti en supposant que la dépense fiscale par logement d’un Duflot aura été (bien) plus faible que celle d’un Scellier.

Donc, il est probable que du temps du Duflot, il n’y avait guère de différences au niveau de l’aide unitaire relative (12) entre un PLI et un logement privé défiscalisé. Comme les plafonds de ressources étaient comparables, cela peut sembler logique (13). D’autant que les loyers de sortie des opérations devant être de 20 % inférieurs aux loyers de marché de la zone géographique de l’investissement, la ressemblance avec le PLI était très forte.

Au global, au terme de cette fastidieuse énumération, il ressort que la construction d’un logement locatif social consomme, en moyenne, de l’ordre de trois fois plus d’aides et de subventions qu’un logement locatif privé. Certes, ce constat n’est pas nouveau. Mais comme souvent les arguments utilisés afin de justifier des positions ou des décisions s’éloignent quelque peu de la réalité, l’exercice n’était guère inutile. Et enfin, la pédagogie c’est tout de même l’art de la répétition…

Michel Mouillart,
Professeur d’Économie à l’Université Paris Ouest – Frics

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1 – « Le logement social pour la solidarité et la croissance », USH, février 2012, page 46.
2 – Le taux de TVA réduit a été appliqué aux logements neufs en 1997 : la subvention pour le logement locatif social a alors été supprimée, le passage de l’un à l’autre étant globalement neutre pour l’équilibre des opérations. En PLAI cependant, compte tenu du caractère très social du logement, une subvention d’un montant moins élevé a été conservée. Le dispositif de la TVA réduite est donc « récent » : plus récent notamment que la défiscalisation des investissements locatifs privés mise en place en 1984. L’idée trop souvent répandue qui consiste à ne pas intégrer la dépense fiscale/l’aide supportée au titre de la TVA réduite dans le calcul des aides au logement social au motif que cette mesure est ancienne et « acquise » est donc difficile à retenir : sauf à conclure que comme la défiscalisation de l’investissement locatif privé est plus ancienne, il n’y a pas lieu de s’intéresser au coût budgétaire de ce dispositif.
3 – Comme, par exemple, la Cour des Comptes ou l’Administration des Finances. Cette approche diffère cependant de celle qui a été retenue par l’USH pour présenter « Les HLM en chiffres » (par exemple : « données statistiques – 75ème congrès de l’USH, Lyon du 23 au 25 septembre 2014 », page 20). Et où ne sont observés que les plans de financement des opérations nouvelles. Ainsi, en 2013, la part des subventions (Etat, 1 % logement et collectivités locales) dans le plan de financement d’une construction (France entière, toutes catégories confondues) ressort à 11,7 % (16,3 K€ par logement) dont 3,5 % pour l’Etat : 18,3 % (25,9 K€) pour un PLAI dont 7,9 % pour l’Etat, 9,9 % (14,1 K€) pour un PLUS dont 1,7 % pour l’Etat et 3,9 % (4,7 K€) dont 0,1 % pour l’Etat pour un PLS. Ce sont donc ces chiffres que reprennent les commentaires qui abordent, en général, les aides à la construction locative sociale.
4 – Michel Mouillart, « Aides et circuits publics de financement pour le logement », Revue Française de Finances Publiques, n° 96, novembre 2006, pages 83 à 106.
5 – Hors les PLS de Foncière Logement.
6 – Donc, hors exonération de TFPB et hors aide de circuit. Source : « 5ème rapport du Comité de Vigilance sur le logement et la solidarité (2009-2013) », Mairie de Paris, octobre 2013.
7 – Dans le cas d’un logement locatif privé, on exclut donc du champ de la comparaison les abattements sur revenus fonciers obtenus en cours de gestion. Comme d’ailleurs on ne prend pas en compte l’exonération de l’IS dont bénéficient les ESH. On ne prend pas non plus en compte les « aides » de l’Anah. Comme d’ailleurs on ne tient pas compte des aides dont les organismes de logement social bénéficient lors de la réhabilitation (Palulos, par le passé ; opérations Anru, plus récemment), de la rénovation énergétique des logements…
8 – « Evaluation des dispositifs d’aide à l’investissement locatif », DGUHC, février 2008, 70 pages.
9 – « Rapport évaluant l’efficacité des dépenses fiscales en faveur du développement et de l’amélioration de l’offre de logements », Annexe au projet de loi de Finances pour 2014, page 8.
10 – Ibidem, page 10.
11 – D’après l’Observatoire du Financement du Logement (CSA).
12 – C’est-à-dire, rapportée au montant de l’investissement initial.
13 – Une distorsion s’observant seulement pour les « Autres communes d’Ile-de-France » : les plafonds du PLI y étant plus faibles. Mais comme le PLI y était à peu près inexistant, la remarque est sans grande conséquence.

La rédaction d'immoweek

Édito
par Anthony Denay

le 06/12/2022

Simi 2022 : c’est parti !

Le salon du Simi a ouvert ses portes pour trois jours le mardi 6 décembre. La rédaction d’ « Immoweek » est mobilisée pour vous faire vivre cet événement !

Le coup d’envoi de cette nouvelle édition du Simi a officiellement été sifflé, ce mardi 6 décembre en direct du Palais des Congrès de la Porte Maillot. Pendant trois jours, les acteurs de l’immobilier, qu’ils soient promoteurs, asset managers ou investisseurs, vont se croiser, échanger, prendre date pour de futurs partenariats ou opérations en commun. Un détail peut-être, mais en ce mardi matin, l’atmosphère qui règne dans les allées (déjà bondées) du salon nous ramène quelques années en arrière ; plus de visiteurs masqués, plus de contrôle du Pass sanitaire à l’entrée, plus d’œillades craintives à son prochain de peur qu’il ne nous contamine. Un retour vers le passé et, espérons-le, vers le futur, bienvenu après plusieurs éditions du Simi marquées par l’incertitude de sa tenue et le stress inhérent au contexte sanitaire. Parenthèse refermée. « Immoweek » a installé son stand et son matériel afin de vous faire vivre cet événement via une série de podcasts que vous pourrez consulter sur notre site internet. Telamon, Union Investment, Epamarne, P3 Logistic, Prologis, Altarea, Icade… Autant d’acteurs-clés de l’immobilier dont les représentant viendront présenter la stratégie ainsi que les objectifs à notre micro. Sans oublier les tables rondes atour de thèmes marquants tels que le recyclage urbain ou le Plan Bâtiment Durable… Espérons que ce rendez-vous marquant de l’immobilier sera l’occasion d’une émulation mutuelle entre les acteurs, d’où émergeront des idées innovantes pour le secteur. Bon salon à toutes et tous !

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