« Il n’y a point de réelle liberté de choix si les ménages à faibles revenus sont assignés selon le niveau de leurs ressources à une catégorie donnée de logement (…) Le jour où chacun d’entre eux, quel que soit le niveau de son revenu, pourra choisir à son gré un logement neuf ou ancien, individuel ou collectif, dans la ville ou sa périphérie, la situation de l’habitat dans notre pays pourra être jugée satisfaisante ».[1]

Si l’objectif cité ci-dessus semblait être un idéal, il témoignait, avant tout, de la volonté de sortir les Français de leur assignation résidentielle à travers un large choix et un parcours résidentiel fluide dans lequel le logement social devait prendre toute sa part. Outil conçu pour accompagner l’exode rurale et les Trente Glorieuses, le logement social portait des missions qui s’inscrivaient dans un environnement socio-économique de son époque (faible taux de chômage, urbanisation, augmentation du taux de natalité, immigration économique). De sorte qu’il était envisagé comme une étape dans un parcours résidentiel qui devait projeter les Français vers l’accession à la propriété.

Ces dernières décennies, la baisse du pouvoir d’achat, aggravée par la crise de 2008, conjuguées au renchérissement des loyers et des prix de l’immobilier, à la pression démographique dans les métropoles, ainsi que la pression budgétaire de l’Etat sur les finances des bailleurs ont jeté avec acuité une lumière crue sur les difficultés du secteur HLM. En sus de cet ensemble de facteurs et en dépit d’avoir réussi à concilier des objectifs a priori contradictoires, construction massive et amélioration architecturale, objectif élevé de performance énergétique et surface préservée, les efforts des acteurs du logement social ne suffisent pas à masquer des insuffisances quant à l’assèchement de la demande.

Ainsi, 2,2 millions[2] de personnes attendent un logement social dont 700 000 résidants, le taux de rotation du parc poursuit une tendance baissière– 10,3 % en 2011, contre 8 % aujourd’hui. A l’inverse, la durée moyenne d’occupation dans le parc social augmente. De 8 ans en 1988, elle était de 14,5 ans en 2013, durée quasi-équivalente à la durée d’occupation des propriétaires occupants (18 ans). La concordance de ces deux phénomènes, ainsi que la prècarisation des habitants du parc social alimentent la pénurie, éloignent le logement social de ses objectifs et, plus encore, de sa promesse républicaine.

Si les chiffres du stock de logements sociaux ont progressé – de 4,6 millions[3] en 2013 à 5,4 millions[4] en 2020 – sans réussir à résorber la demande, alors l’affirmation qui consiste à penser que la construction massive de logements est l’unique solution semble disqualifiée. Pour qu’elle ne le soit pas, encore faudrait-il adosser la construction massive à la question de la localisation de la production.

Le caractère progressif de cet engorgement, sa dimension multifactorielle mériteraient de réfléchir à des solutions complémentaires aux dispositifs existants (production de logements sociaux, taux SRU, dispositif Pinel, logement conventionné dans le parc privé). Si certains de ses facteurs sont exogènes au secteur – précarisation de la société, chômage de masse, développement des emplois précaires, diminution de la part des actifs –, il n’en demeure pas moins que des mesures en faveur de l’amélioration du taux de rotation pourraient être envisagées.

En outre, la dégradation du taux de mobilité dans le parc HLM pose deux difficultés majeures auxquels il faut répondre afin d’améliorer la capacité d’accueil du secteur. D’une part, la thrombose exclue, de fait, un certain nombre de personnes du logement social ; d’autre part, plus le déficit de mobilité est élevé, plus la construction neuve peine à être pleinement efficace. En d’autres termes, lorsque le secteur produit 110 000 logements neufs, le faible taux de rotation l’ampute de 20 000 logements/an. Ajoutez à cela la démolition de logements locatifs dans le cadre du NPNRU et l’impact de la mise en service de nouveaux logements se trouve altéré. Par conséquent, l’objectif est partiellement atteint, l’argent public mal dépensé.

Le logement outil de l’Etat providence

« Car c’est bien la question sociale, toujours posée, jamais résolue, qui pousse le monde vers un drame nouveau ».[5]

Au sortir de la guerre, de 1950 à 1970, l’Etat providence constitue le modèle économique et social d’administration des pays européens. En France, la logique planificatrice intègre le logement social comme un levier de croissance économique et un vecteur de politique sociale. Dès lors, l’Etat participera activement à la production du logement social, grâce à divers véhicules réglementaires et législatifs : institutionnalisation de la participation des entreprises à l’effort de construction (1 % logement), le secteur HBM devient HLM (prêts à taux réduits, financés par la Caisse des Dépôts et Consignations et le 1 % logement), des prêts spéciaux sont accordés aux fonctionnaires… D’autres mesures complèteront celles en vigueurs, tel que la création des Zup, qui portent des objectifs de réalisation de l’ordre de 300 000 logements par an.

Ainsi, en 1956, la France est le deuxième pays européen pour l’indice de construction, 5,3 pour 1 000 habitants, juste derrière le Royaume-Uni (6 pour 1 000).

Plus tard, les années 1970 sont marquées par un net ralentissement de l’économie, dont le premier choc pétrolier est l’événement annonciateur de lendemains difficiles. Dans un souci de réduction budgétaire, en 1977, Raymond Barre décide de changer de paradigme en favorisant les aides à la personne (APL) et en diminuant considérablement les aides à la pierre. Ainsi, la France réoriente sa politique en soutenant la demande. La logique « constructiviste », qui poursuivait le double objectif de résorber le déficit initial en même temps qu’elle absorbait la demande, est en grande partie abandonnée parce que supposée atteinte.

Autrement dit, la vision de l’Etat reposait sur l’idée que la conjoncture économique favorable, l’augmentation du niveau de vie de l’ensemble de la population allaient également bénéficier aux ménages les plus pauvres, qu’ils sortiraient du dispositif des APL et, par conséquent, entraînerait une diminution du budget de l’Etat consacré à l’aide personnalisée au logement. La politique du logement évoluait en même temps que l’apogée de l’Etat-providence se défaisait.

Depuis lors, la dégradation de nos indicateurs économiques n’a eu de cesse de progresser. Notre système de protection sociale, inspiré largement du système assurantiel, est mis sous tension. Nonobstant l’augmentation de la part du budget de l’Etat consacré à la protection sociale, notre système apparait sous-dimensionné. Le rapport coût/efficacité penche inexorablement en faveur du premier. Le logement social, bien qu’il soit une branche en quelque sorte indépendante de la protection sociale, n’échappe pas à ces difficultés.

Contrairement au Royaume-Uni et à l’Allemagne, tous deux pour des raisons diamétralement opposées – l’un pour des raisons budgétaires souhaitait baisser la dépense publique, l’autre pour financer sa réunification -, la France, c’est son honneur, n’a pas souhaité vendre une partie de son parc.

De même que les différents outils de la protection sociale souffraient d’un effet ciseaux, entre un nombre de cotisations en baisse et une augmentation de leurs dépenses, le logement social, à mesure qu’une partie de la population se paupérisait, subissait une double pression. Si bien que le secteur se trouve, aujourd’hui, dans une situation inextricable, coincé entre un afflux de demandes provenant des classes moyennes, notamment dans les zones tendues et un afflux provenant des classes sociales les plus en difficulté. En témoigne, la proportion des Français (65 %) éligible au logement social est la conséquence de plafonds de ressources qui témoignent de la précarisation généralisée de la société.

Faisant face à cette réalité, les pouvoirs publics n’ont eu d’autres choix que de tenter d’organiser ces flux. Outre la construction massive, le moyen principal a été d’orienter le parc social, à la base généraliste, vers un modèle résiduel, tourné vers les plus pauvres. Cette initiative semble intellectuellement pertinente, mais à la lumière de l’expérience, elle se révèle contre-productive. Les effets de cette lente transformation ont poussé la majeure partie des classes moyennes a quitté le parc social, remplacées par des populations plus pauvres. Les indicateurs de notre économie ne nous révèlent pas que les conditions économiques des Français vont s’améliorer. Or, au moins en zone tendue, si la paupérisation du parc progresse, outre les problèmes sociaux que cela peut engendrer, le taux de rotation continuera de s’éroder.

De sorte que cet état de la société a occasionné chez les individus des mécanismes de prévention du risque. En ce sens que le logement social n’est plus vécu comme un passage dans la vie, mais comme un objectif en soi, voire comme une solution face à l’absence d’autres choix. L’atteindre devient, pour les plus précaires, la garantie de bénéficier d’un logement malgré des revenus issus pour majorité des prestations sociales et pour les autres, une protection contre les conséquences de la perte d’un emploi et la baisse du revenu.

Nul ne peut les blâmer. D’autant plus que l’écart entre le coût du loyer dans le parc privé et celui du logement social dans les zones tendues, a connu une progression forte et constante. Cet état de fait freine toute volonté de mobilité.

Aussi puissante que pourrait être la croissance, sa fragilité incite les acteurs du secteur à agir immédiatement sur les leviers qui sont de leur ressort. L’amélioration du taux de mobilité par la fin du bail à vie, ainsi qu’une meilleure adaptation des typologies à la structure des ménages sont des modalités que nous ne pouvons ignorer.

Le logement social : une exigence républicaine

« Les pays libres peuvent bien déployer leur propagande et se ruiner en armements, l’épée de Damoclès demeurera suspendue tant que chaque homme ne trouvera pas dans la société sa place, sa part, sa dignité ». [6]

Nous l’avons décrit dans le précédent chapitre, depuis 70 ans le logement social a été de toutes les aventures sociales et économiques de notre pays. Le modèle dont nous avons hérité a prouvé sa solidité, notamment grâce à son circuit de financement unique. Mais les bouleversements que nous connaissons et à l’aune des difficultés précédemment décrites nous amènent à nous poser la même question qui précédait aux réflexions du rapport Barre de 1977, celle « de l’adéquation des dispositifs hérités aux besoins actuels et futurs de l’habitat ».

Même si l’efficacité de certains dispositifs est souvent interrogée, qu’au fur et à mesure des décennies les pouvoirs publics les ont ajustées voire supprimées, la permanence de la solidarité nationale n’a jamais varié. Elle exprime son soutien aux locataires du logement social à travers la concordance de trois sources de financements : les APL, les subventions de la puissance publique (Etat et collectivités) dans les opérations et grâce aux prêts appuyés sur l’épargne des Français (livret A et LDD).

C’est la raison pour laquelle le logement social ne doit plus être envisagé uniquement comme un droit, mais il doit être perçu comme une chance pour celui qui en bénéficie. En ce sens qu’il doit être appréhender comme un effort de la communauté nationale pour une partie de la population. Dès lors, ce contrat tacite engage les deux parties et oblige les locataires à une certaine responsabilité. Or, pour certain, le logement social est devenu une situation acquise, voire une situation de rente à rebours de ce pour quoi il fut inventé. Cet « avantage monétaire » a été calculé. Le différentiel, en 2006, entre loyer du secteur libre et celui du parc social a été évalué à 261 euros.

A l’origine, l’accord implicite entre le locataire du logement social et la société encourageait celui-ci à épargner une partie, voire la totalité de cette économie, afin qu’il puisse accéder à la propriété, à tout le moins, améliorer ses conditions d’existences. En conséquence, le logement qu’il quittait, était loué par un autre ménage. La réciprocité de la solidarité était constitutive de la fluidité du parc social.

Aujourd’hui, les conditions du marché du travail montrent que la progression n’est plus garantie, l’injonction de souplesse qu’exige le marché de l’emploi pointe l’archaïsme du bail à durée indéterminée. Qu’il soit désiré ou subi, le logement social fige les situations.

L’augmentation de l’âge moyen – 50 ans selon la Cour des comptes – dans le parc illustre la cristallisation du mécanisme de rotation. Ainsi, « en 1984, les ménages âgés de moins de 30 ans avaient, à caractéristiques identiques, 28,7 % de chances d’être logés dans le secteur social et ce pourcentage diminuait nettement avec l’âge. En 2013, ces chances ne sont plus que de 17,6 % pour les ménages jeunes. La saturation du parc social aurait entraîné un effet de file d’attente. Les places en logement social étant rares et la demande importante, les ménages doivent attendre plus longtemps pour obtenir un logement ; en particulier, leurs chances d’en obtenir un avant 30 ans sont plus faibles qu’auparavant. En 2013, la part des ménages qui attendent un logement social depuis plus d’un an est de 49,4 %, contre 35,9 % en 1996 ».

Le sous-peuplement des logements sociaux, près de 45 %[7], est l’une des conséquences du phénomène décrit ci-dessus. La sous-occupation est également dû aux ménages dits « permanents » dont la structure s’est réduite. En d’autres termes, des personnes âgées, dont les enfants ont quitté le domicile familial, vivent dans des logements surdimensionnés. Ce constat est également la conséquence d’une production de typologies de logements dominés par les T3 et T4 alors même que la structure démographique de notre société mute vers des ménages plus petits. « La répartition du nombre de pièces des logements du parc locatif social est stable depuis 2012. Les logements de trois ou quatre pièces regroupent 66 % des logements du parc locatif social. Les logements de deux pièces en représentent 19 %. Les studios et les logements de cinq pièces et plus sont minoritaires et représentent, respectivement, 7 et 8 % du parc social ». [8]

Afin d’appréhender pleinement le sens de ces chiffres, ils doivent être comparés à l’évolution du nombre de personnes par ménage. Ainsi, selon l’Insee, en 2016, les ménages étaient composés, en moyenne, de 2,2 personnes, contre 2,4 en 1999. Plus d’un tiers (36 %) sont constitués d’une seule personne, un tiers de deux personnes et à peine un tiers de trois personnes ou plus.

Cette inadéquation « typologique », en plus de prêter des arguments à la critique quant au déséquilibre du rapport coût/efficacité de cette politique publique, peut poser des problèmes budgétaires aux bailleurs et aggraver des situations financières de locataires déjà fragilisés. En ce sens que, malgré les APL, une personne seule aux faibles ressources qui accède à un T4 ne peut assumer la totalité de son loyer, sinon au prix d’un effort budgétaire conséquent, voire impossible.

Aussi, la Cour des comptes évalue qu’une personne sur six entre dans le logement social grâce à la production neuve alors que cinq sur six y accèdent du fait de la rotation au sein du parc. C’est la raison pour laquelle améliorer la fluidité sonne comme un impératif pour espérer répondre à l’urgence des besoins et des situations. Si les 700 000 demandes d’accès à un logement social qui émanent des résidents ne sont pas toutes à considérer comme l’expression d’un habitat surpeuplé, nous pouvons supposer qu’une grande partie vivent cette réalité.

Même si des gains de productivité sont possibles et souhaitables, l’appareil productif de la construction ne peut indéfiniment s’élever. Assurément, le moyen le plus sûr, le moins couteux pour les finances publiques, le plus rapide est l’amélioration de la mobilité dans le parc social. Le gouvernement a entre-ouvert la porte, dans la loi Elan (2018), en imposant aux commissions d’attributions des logements sociaux (CAL) d’examiner tous les trois ans, dans les zones tendues, les conditions d’occupation des logements et, le cas échéant, de l’adaptation du logement aux ressources du ménage.

Cette mesure ne semble pas atteindre le but recherché.

A celle-ci, il faudrait ajouter une autre mesure, qui consisterait à imposer à tous les nouveaux entrants dans les zones tendues un bail à durée déterminée de 7 ans renouvelable une fois (14 ans correspondant à la durée d’occupation du logement social). Pour qu’elle soit efficace, elle doit être conjuguée à l’obligation pour les bailleurs d’accompagner vers la sortie les ménages qui dépassent, en zones tendues, les plafonds de ressources depuis plusieurs années. Selon l’USH[9], en 2021, 3 % des ménages du parc social, soit 150 000 ménages, sont susceptibles d’être soumis au supplément de loyer de solidarité. Sans prétendre que l’intégralité des locataires sera concernée, il n’en demeure pas moins qu’une part minimum de ces ménages participerait à résorber la demande, à tout le moins fluidifier l’accès aux logements du parc social.

Ainsi, le logement social sera de nouveau appréhendé comme un droit et non comme une position acquise ad vitam aeternam. L’obligation d’épargner pour améliorer ses conditions d’existences redeviendrait une réalité pour un certain nombre de locataires. Pour les autres, les plus aisés d’entre eux, ce ne sera que la fin d’un avantage, qui dans les zones tendues, s’apparente davantage à un privilège.

Le décongestionnement du parc social pourrait avoir un effet d’entraînement sur l’ensemble du parc. Dès lors, les Français renoueraient avec un parcours résidentiel, reflet de leur progression social. Le difficile passage d’un statut d’occupation à un autre serait atténué. Cette mesure permettra de renouveler les locataires et, ainsi, faire baisser la moyenne d’âge. Le délai d’attente diminuera sensiblement, par conséquent la concurrence entre les prétendants sera moins acerbe, la décision des membres des CAL moins orientées vers les plus précaires. La mixité social un objectif plus tangible.

Richard Dalleau
Acteur du secteur du logement social

[1] Rapport de la Commission d’étude d’une réforme du financement du logement – présidée par Raymond Barre – 1977

[2] Selon la Cour des comptes, ses chiffres seraient surévaluées de 20 % – Rapport Cour des comptes –« Restaurer la cohérence du logement en l’adaptant aux nouveaux défis » – novembre 2021

[3] Rapport de la Cour des comptes –« Restaurer la cohérence du logement en l’adaptant aux nouveaux défis » – novembre 2021

[4] « Le parc locatif social au 1^er janvier 2019 » CGDD – 2019

[5] Discours du Général de Gaulle – Bagatelle 1950

[6] Discours du Général de Gaulle – Bagatelle 1950

[7] Conditions de logements en France – rapport Insee – 2017

[8] « Le parc locatif social au 1^er janvier 2019 » CGDD – 2019

[9] Union Sociale de l’Habitat – organisme représentant l’ensemble du secteur HLM

Décongestionner le logement social, une mesure de justice, un impératif économique