La définition de l’habitat d’intérêt public ne va pas de soi. Au sens large, à l’exception des résidences secondaires et hôtelières, il est possible de soutenir que tout l’habitat résidentiel, qu’il soit public ou privé, est d’intérêt public.

Au sens le plus restreint, on peut réduire son périmètre au parc social et très social du secteur HLM, éventuellement étendu à l’économie mixte.

La réalité, comme toujours, se situe au « juste milieu », incluant le logement intermédiaire et abordable, mais aussi le parc privé conventionné par l’Agence Nationale pour l’Habitat (Anah), les copropriétés en dérive et les « Cœurs de ville » en cours de redynamisation dans le cadre de politiques publiques identifiées, tel le nouveau programme de renouvellement urbain (NPRU).

Au-delà, la question de l’offre d’habitat au profit de travailleurs-clés se pose nécessairement, de la même manière que les Armées, la SNCF, EDF logent une partie de leurs personnels, notamment dans les localisations excentrées (centrales nucléaires, camps militaires) et sur les « marchés tendus ».

En synthèse, l’habitat d’intérêt public peut être défini à partir de l’ensemble du champ des politiques publiques qui traitent d’habitat, à un titre ou à un autre : cohésion sociale, redynamisation territoriale, gestion des ressources humaines, régulation des marchés en zones tendues, au profit des publics modestes, voire précaires, et des classes moyennes.

Vers une modification en profondeur du paysage d’ensemble de l’habitat

Dans ce vaste champ dont le secteur HLM occupe une large portion, la conjonction de deux séries d’évènements d’origines indépendantes engendre un ensemble de mutations potentielles qui, conjuguées et sur fond de transformations économiques et sociales du pays, sont de nature à modifier en profondeur, en quelques années, le paysage d’ensemble de l’habitat.

Chronologiquement, le premier choc exogène découle de la réforme de la politique du logement engagée en 2018, inspirée par la nécessité de réaliser des économies budgétaires en concentrant l’effort de solidarité nationale sur les publics les plus fragiles.

Cette réforme comporte une apparence, la loi Elan, qui n’est que l’accompagnement d’une réalité : l’amputation des produits d’exploitation de l’ensemble du secteur HLM à hauteur de 2 milliards d’euros par an et qui, combinée à l’alourdissement de la fiscalité et de divers prélèvements, revient à absorber l’intégralité de l’autofinancement d’exploitation du secteur, historiquement stabilisé autour de 10 % des loyers.

Deux conséquences structurantes découlent de ces mesures d’économie. Appliquées « in fine » sur les loyers du parc social, mais transitant par le biais d’une réduction des aides personnelles versées par les caisses d’allocation familiale (de l’ordre de 8 milliards d’euros par an) et supportées par l’Etat, elles ont engendré une «summa divisio» entre les bénéficiaires de ces aides, soit environ 45 % du peuplement, et les non-allocataires, les premiers s’inscrivant dans un cadre de plus en plus administré car dépendant de subventions publiques, les autres relevant d’une gestion plus autonome, tendant à se rapprocher du logement dit « intermédiaire ».

La seconde conséquence, estompée par l’injection massive de quasi-fonds propres par la CDC à travers des « prêts de haut de bilan » et des prêts participatifs, découle de la réduction drastique de l’autofinancement d’exploitation des organismes, les conduisant inexorablement vers un modèle de foncière publique fondé sur la rotation des actifs, c’est-à-dire par un rythme de cession modéré, mais stable, d’actifs proposés en accession à la propriété.

C’est pour accompagner cette réforme de fond que la loi Elan est venue adresser au secteur HLM le signal d’une nécessaire rationalisation, mais dans le seul registre normatif que l’administration peut maîtriser : la fixation d’un « plancher » de 12 000 logements par opérateur, sans véritable approche stratégique qui dépasse cette disposition purement nominaliste.

A ce stade, c’est-à-dire au début de 2020, le secteur était encore profondément déstabilisé, l’année 2019 ayant été occupée par de multiples contacts préparant la mise en conformité pour la fin 2020 sur fond de campagne en vue des élections municipales.

L’impact profond du séisme n’était pas encore clairement perçu, du fait du traitement massif opéré par la CDC à travers des financements diversifiés incluant des différés d’amortissement de vingt ans et des mécanismes hybrides du type « prêts participatifs », d’autant plus originaux qu’accordés à des organismes, les offices HLM, dépourvus de capital. Mais l’intervention de la CDC, coûteuse pour l’institution elle-même car impliquant la perméabilité de la « muraille de Chine » séparant son bilan propre de celui du fonds d’épargne financé par le Livret A et géré pour le compte de l’Etat, aboutissait à positionner la « Dame de la rue de Lille » en tant que substitut transitoire de l’Etat et ne pouvait donc revêtir une dimension pérenne. Il s’agissait alors d’éviter au secteur de l’habitat social un ralentissement trop brutal entraînant de graves conséquences sociales, mais aussi économiques à travers le plan de charge du BTP, et même territoriales, l’immobilier résidentiel demeurant une activité essentielle dans les territoires les plus déprimés.

Une complexité croissante

Pour quiconque s’efforçait de penser l’avenir du modèle de l’habitat et, corrélativement, l’avenir des métiers et de l’organisation du secteur, quelques traits saillants s’imposaient d’évidence et convergeaient dans le sens d’une complexité croissante.

En premier lieu, la tertiarisation de l’économie et la métropolisation de la société avaient profondément remodelé la physionomie des marchés, en quelques décennies. A la différence de la France en cours d’industrialisation accélérée des années 1970 selon un processus qui dynamisait une centaine de « métropoles d’équilibre », les « industries tertiaires » tendaient à s’agréger dans une dizaine de «mégapoles européennes», déséquilibrant gravement les «marchés tendus», tandis qu’une partie des « périphéries » s’appauvrissaient continument. Les premières victimes de ce mouvement d’agglomération, inexorable car planétaire, étaient les classes moyennes, prises entre l’offre sociale dont elles étaient exclues et le marché devenu difficilement accessible. Simultanément, le modèle du logement social évoluait de l’universalisme des origines, lorsqu’il s’agissait de loger tous les salariés, cadres compris (Cf. le familistère de Guise) selon les principes humanistes du « patronat social », vers une pratique beaucoup plus proche de l’interventionnisme municipal du début du XXème siècle, à l’origine des offices publics dédiés aux salariés les plus fragiles.

La crise latente des dettes souveraines excluant déjà toute possibilité de mobilisation de ressources budgétaires au profit du segment intermédiaire couvrant environ 60 % de la population, il s’avérait évidemment indispensable de procéder à la collecte de fonds propres sur les marchés de capitaux, en s’adressant aux investisseurs institutionnels. Le lancement des premiers véhicules d’investissement en logement intermédiaire s’est avéré être un succès, permettant de mobiliser un milliard d’euros d’« equity » chaque année, depuis cinq ans.

Le logement intermédiaire (réglementé), puis le logement abordable (contractualisé) ont ainsi vu le jour en tant que produits de diversification rentables, susceptibles de permettre aux opérateurs HLM de renouer avec leur vocation universaliste en complétant l’offre sociale classique. Ces nouveaux programmes sont particulièrement adaptés à la demande des classes moyennes, dans la mesure où ils se prêtent parfaitement à des opérations d’accession différée, de cinq à quinze ans, au profit des occupants.

Il en résulte que la modélisation économique et la définition physique du produit qui s’analyse comme une étape de transition dans le parcours résidentiel, mais aussi le montage financier et les règles d’exploitation (avec des taux de rotation des locataires qui atteignent le double de ceux observables dans le logement social) requièrent des compétences spécifiques, difficilement accessibles pour des bailleurs isolés, ce qui nous renvoie aux limites intrinsèques de la loi ELAN, dans sa version actuelle.

Il s’agit donc là de facteurs de complexité majeurs pour les organismes eux-mêmes, ainsi que pour l’organisation « industrielle » du secteur HLM. Mais d’autres considérations viennent enrichir l’analyse.

La loi ELAN, un texte emblématique nécessitant certains ajustements

A partir de la « summa divisio » de l’offre sociale entre deux catégories de locataires, les allocataires bénéficiant des APL d’une part, les autres d’autre part, il apparaît que les notions de « taux d’effort » et de « reste à vivre » revêtent des portées différentes selon que l’on se place dans une ou l’autre de ces deux catégories. S’agissant des allocataires, le montant de l’APL est calculé pour que le résiduel à charge soit soutenable, de telle sorte qu’il existe un lien direct (y compris en terme de versement au bailleur) entre le loyer et l’allocation. De ce fait, le loyer ne peut qu’être étroitement administré puisqu’il induit directement une dépense budgétaire.

Pour les non-allocataires, il n’en va pas de même, puisque l’intégralité du loyer est supportée par l’occupant. Mais dans un système étroitement régulé en fonction du mode de financement de chaque logement (concrètement, du type de prêt contracté auprès du fonds d’épargne) et de l’ancienneté du bail, on observe un effet de rente au profit des locataires stables puisque l’évolution des loyers sociaux n’est pas indexée sur celle du pouvoir d’achat réel des occupants. Pour des locataires présents depuis 35 ans dans d’anciens PLA rénovés, le taux d’effort peut descendre à 15 %, tandis que les nouveaux entrants contribuent à hauteur de 25 % de leurs revenus nets.

Dans ces conditions, il est clair que le rééquilibrage de l’exploitation des organismes pourrait passer, pour les non-allocataires, par l’application de taux d’effort progressifs en fonction des revenus du ménage, ce qui signifierait la « démassification » de la gestion. Mais le passage au « sur-mesure », impliquant une relation individualisée avec plus de la moitié des cinq millions de résidents est d’une grande lourdeur, d’autant plus que cette innovation ne trouverait toute sa portée qu’en s’élargissant à l’offre d’accession et de services annexes en fonction du profil des intéressés. Evidemment, cette mutation fondamentale n’est pas à la portée d’organismes isolés.

Et ce n’est pas tout ! La multiplication d’opérations ciblées du type « Action Cœurs de ville » ou « Territoires d’industrie » soulève des problèmes complexes autour des conditions de mise en œuvre d’une stratégie de peuplement. En pratique, redynamiser un centre-ville implique un relèvement du pouvoir d’achat moyen dans l’espace urbain considéré, c’est-à-dire une politique de peuplement permettant d’atteindre cet objectif tout en demeurant inclusive vis-à-vis des habitants historiques n’ayant pas migré en périphérie. La bonne approche consiste à jouer sur la variable temporelle, le coût de revient des opérations comparé au niveau du marché local interdisant toute perspective d’équilibre à court terme. Il faudra donc conserver sous statut locatif, pendant une dizaine d’années, les produits rénovés en attendant que leur valeur nette comptable, après amortissement, descende au niveau du marché susceptible de s’élever dans l’hypothèse d’une gentrification réussie. Deux conditions évidentes s’imposent à l’opérateur engagé dans le projet : la maîtrise d’un savoir-faire très particulier et une assise financière extrêmement solide.

Enfin, le recours accru à diverses formes de démembrement de propriété (foncier/bâti ; nue-propriété/usufruit) introduit une subtilité supplémentaire dans la modélisation des projets.

Ainsi, avant même d’enregistrer l’impact probable de la crise sanitaire et économique sur l’environnement de l’habitat, les limites stratégiques du cadre défini par la loi Elan apparaissent nettement, conférant à ce texte emblématique la qualité éminente d’un signal politique courageux adressé au secteur, mais nécessitant probablement certains ajustements progressifs, tirés de l’expérience, de nature à dessiner le cadre pertinent d’un atterrissage viable à moyen terme, au-delà des viatiques précieux apportés par la CDC.

Les conséquences de la crise actuelle

Avant d’aborder ce chapitre essentiel, il convient de passer en revue les conséquences de la crise actuelle et future, second « choc exogène » subi par le secteur de l’habitat.

Au-delà de la période initiale de traitement de la crise sanitaire, la première conséquence résidera indubitablement dans une tension accrue des finances publiques locales et nationales. A lui seul, le régime d’indemnisation du chômage, mais aussi les budgets de la santé, le ralentissement de l’économie et des transactions commerciales grèveront lourdement les comptes publics, qu’il s’agisse d’alourdissement de la dette ou d’aggravation des déficits courants. Le niveau de la fiscalité étant déjà le plus élevé de l’OCDE, il sera difficile d’utiliser massivement ce levier pour redresser lesdits comptes, au risque d’aggraver une probable récession. L’Europe monétaire apporte un soutien précieux en termes de coût de la dette et de financement des Etats, mais le consensus nécessaire pour aller plus loin ne saurait être tenu pour acquis.

Sans approfondir plus avant des considérations qui excèdent largement notre propos, convenons simplement qu’au-delà d’efforts de relance ciblés et exceptionnels, les contraintes budgétaires, déjà pesantes, s’en trouveront nécessairement alourdies.

D’autres effets potentiels de la crise sont plus difficiles à estimer, mais s’avèrent probables. Le premier est relatif au développement du télétravail, à partir de l’expérience acquise au cours de deux mois de confinement.

Il est clair que cette pratique, jusqu’alors observée avec une certaine réserve, est désormais acclimatée dans la plupart des entreprises sous certaines conditions et avec quelques nuances. Le travail à distance ne saurait se substituer entièrement à la présence physique qui comporte une dimension de socialisation et de convivialité irremplaçables : la dynamique de groupe est difficile à construire et même à préserver à distance ; la conduite d’une téléconférence est nécessairement plus directive, parce que l’ensemble de la gestuelle corporelle, source essentielle d’information, n’est pas perceptible. Il reste la voix, le ton, le rythme… pas plus de la moitié des modes habituels de transmission des messages.

De surcroît, la combinaison de la vie domestique et de l’activité professionnelle, surtout dans un espace restreint, pendant la préparation des repas ou les devoirs des enfants ne va pas de soi.

Il n’en demeure pas moins qu’au rythme d’une à deux journées par semaine, le télétravail paraît devoir connaître un développement sensible au cours des prochains mois.

Cette observation mérite d’être portée en regard de l’impact psychologique de deux mois de confinement dans des appartements relativement exigus en deuxième ou troisième couronne parisienne, pour des prix au mètre carré habitable deux à trois fois supérieurs à certains marchés provinciaux accessibles en deux heures de transport de Paris, notamment par liaison ferroviaire. Il en résulte qu’un arbitrage privilégiant une installation dans une ville moyenne assortie de deux journées de télétravail par semaine et de trois nuitées à proximité du lieu de travail peut s’avérer plus attractive qu’une résidence permanente dans l’agglomération parisienne. Il en résulte que la programmation d’investissement à long terme, pour un bailleur professionnel, doit prendre en compte ces évolutions tendancielles des marchés immobiliers.

Enfin, la crise sanitaire et le confinement qui s’en est suivi a mis en lumière l’importance des travailleurs-clés dans l’ensemble des services public indispensables à la vie de la cité : les personnels soignants, bien sûr, mais aussi l’ensemble des professionnels concourant à la sécurité, à la salubrité et aux fonctions essentielles concernant, par exemple, la mobilité collective, voire l’enseignement.

Le développement d’une offre spécifique, notamment dans le segment intermédiaire par mobilisation du foncier public disponible répond, probablement, à cette prise de conscience qui mérite d’être déclinée concrètement avant que de nouvelles contraintes ne viennent gommer les priorités d’un jour.

Vers un système plus productif et mieux adapté à la société et à l’économie modernes

C’est donc sur la base de réflexions souvent largement mûries et recouvrant le vaste champ de ses interventions que CDC Habitat a lancé, dès la mi-mars, un plan de soutien à l’habitat sur toute la gamme du logement résidentiel, élargissant même la démarche engagée pour 40 000 logements familiaux à 2 000 chambres d’hôtels destinées à l’accueil de salariés précaires. Dans le cadre de cette démarche, une proportion accrue de logements familiaux seront acquis dans les zones du programme « Cœurs de ville » et la plus grande part possible de ces opérations pourront être transférées à nos partenaires. Enfin, les investisseurs institutionnels seront sollicités pour alimenter en fonds propres ce programme d’acquisitions qui ouvre des perspectives de rendement correctes et sécurisées, dans un environnement global beaucoup plus incertain.

S’agissant du réseau des partenaires de CDC Habitat qui s’étoffe régulièrement, il s’agit de lui conférer tout le potentiel de développement et d’innovation qu’il comporte, en favorisant l’émergence de clusters locaux dédiés à l’aménagement et à l’habitat, par l’association dans la périphérie des sociétés de coordination, voire en leur sein, d’aménageurs, d’organismes fonciers solidaires, voire d’établissements publics fonciers qui viendraient compléter la force de frappe des organismes partenaires, en amont de leur rôle de maîtres d’ouvrage gestionnaires.

En synthèse, le plan de relance, rendu indispensable par une conjoncture assombrie, devrait offrir l’opportunité d’engager les mutations qui s’imposaient avant même la crise.

La seule véritable raison d’être d’un opérateur national comme CDC Habitat est d’agir, à court terme, en soutien de la production et de l’emploi, mais aussi d’être un ferment d’innovation capable d’irriguer l’ensemble de l’habitat d’intérêt public appelé à jouer un rôle de premier plan dans la construction de l’avenir du pays.

Selon le degré de mobilisation et de volonté d’innovation de l’ensemble des acteurs concernés, au premier rang desquels l’Etat, il est donc possible qu’au-delà de l’impact négatif de la crise à court terme, les modalités de la relance facilitent des mutations complexes vers un système plus productif et mieux adapté à la société et à l’économie modernes, en conférant un rôle accru à la circulation des personnes et aux flux d’actifs. Quel que soit le statut particulier de l’habitat, il ne saurait s’extraire de la culture universelle fondée sur la transaction et l’échange.

Dans cette perspective, les modalités de la mise en œuvre de la loi Elan peuvent faire l’objet de réflexions susceptibles de conduire à certaines inflexions. En premier lieu, est-il pertinent de favoriser le rapprochement d’organismes de logement comparables, qui additionnent leurs problèmes sans disposer des moyens de les surmonter, ou bien convient-il de cultiver la dissymétrie des partenaires en tant que ferment du progrès ?

Ensuite, faut-il penser les partenariats en cultivant l’entre-soi, ou bien est-il préférable de privilégier la complémentarité des acteurs afin de faire émerger des « clusters » territoriaux, capables d’engendrer une véritable filière de l’aménagement et de l’habitat, c’est-à-dire des métiers de l’urbanisme ?

Enfin, à côté du signal adressé par une réforme de nature normative, n’existe-t-il pas une voie contractuelle, qui consisterait par exemple, en ce moment de relance, à exonérer provisoirement de certaines contraintes les opérateurs désireux de s’engager dans des efforts de production accrus ?

Ces questions peuvent être débattues et diverses réponses sont envisageables, même si dans ces temps difficiles, il convient, comme dans l’aviation, de « piloter court », mais de voir loin !

André Yché

André Yché (CDC Habitat) : les mutations de l’habitat d’intérêt public