Le retour de l’idée que l’Etat devrait être la figure de proue d’une politique d’aménagement du territoire est largement partagée par l’ensemble des acteurs politiques. L’émergence de cette vieille idée s’inscrit après la survenance d’une crise sociale majeure (gilets jaunes), pointe de l’iceberg d’une France dont les fractures sont, pour certains, grandissantes. L’aménagement du territoire serait également une des réponses à la crise sanitaire qui a jeté avec acuité une lumière crue quant à notre insuffisante autonomie économique que certains dénoncent depuis au moins les années 1980. Cette prise de conscience récente a poussé les différents acteurs à défendre l’idée d’une réindustrialisation, elle-même fruit d’une vision plus large : la relocalisation, voire d’un certain patriotisme économique protégeant nos intérêts stratégiques.

Ces dernières années, quelques exemples tangibles ayant pour but d’adapter la France aux enjeux de la mondialisation et de surcroît à la compétition économique mondiale, témoignent du retour de cette politique à travers le développement de grandes infrastructures (le Grand Paris, le canal Seine-Nord Europe, la ligne Lyon-Turin, le déploiement de la 5G). D’autres, comme le retour du Haut-Commissariat au Plan, dans leur conception actuelle, ont une portée symbolique.

Cette approche de l’aménagement du territoire au tropisme économique devra, pour fonctionner, s’appuyer sur une jambe essentielle, celle de la réhabilitation et de la production du logement là où se trouve la demande. Cette conception globale permettra de fixer les populations sur leurs territoires et, par là même, faire baisser la pression sur l’offre dans les zones en tensions. D’ailleurs, il faut reconnaître au gouvernement actuel d’avoir porté son attention – ce qui n’avait pas été le cas depuis 40 ans – aux centres des petites et des villes moyennes à travers les programmes « Petites villes de demain » et « Action cœur de ville ».

Nonobstant cette initiative, accompagnée d’un volet de développement économique, nous constatons que la contestation autour de la construction de logement (libre et social) a muté. Aux revendications individuelles classiques du « Not In My Back Yard » (NIMBY) et des recours, s’ajoutent une contestation empreinte d’une certaine idéologie davantage porteuse et fédératrice que l’expression de mécontentement particulier.

Ce double levier, développement industriel et production de logement, nécessaire à l’aménagement du territoire risque d’affronter des logiques différentes et puissamment ancrées dans la société. En effet, la récurrence des contestations auxquelles fait face chaque projet, petit ou grand, autorise à se demander si l’Etat et les collectivités locales auront, à l’avenir, la possibilité de mener une politique d’aménagement du territoire ambitieuse, fruit de la volonté générale.

Aménagement du territoire : géopolitique et idéologie

« A travers les tensions, les rivalités de pouvoir et les enjeux qu’il suscite, à travers les représentations contradictoires et les perceptions qu’il véhicule, l’aménagement du territoire est devenu une véritable question géopolitique »[1]. Pour Yves Lacoste, géographe et géopolitologue, la géopolitique s’entend comme « toute rivalité de pouvoirs sur ou pour du territoire. Toute rivalité de pouvoirs n’est pas nécessairement géopolitique. Pour qu’elle le soit, il faut que les protagonistes se disputent au premier chef l’influence ou la souveraineté d’un territoire ».

Si nous nous appuyons sur ces travaux qui affirment que l’aménagement est une forme de géopolitique traversée par ses influences et sa conflictualité, alors la décision publique qui consiste à produire des logements est devenue l’otage, pour la puissance publique, de deux responsabilités : d’une part, celle de construire des logements, notamment à destination des plus précaires, droit reconnu comme fondamental et à valeur constitutionnelle et, d’autre part, celle de préserver notre environnement héritage d’un bien commun dont plus personne ne contestera la dégradation.

Par conséquent, l’Etat et les collectivités locales dont les compétences sont partagées en matière de logement et d’urbanisme sont confrontés à un choix cornélien. D’ailleurs Yves Lacoste ne dit pas le contraire lorsqu’il complète sa définition – précédemment énoncée – « comme une lutte qui ne serait pas seulement économique ou stratégique, mais bel et bien une lutte des pouvoirs inspirés par des idées de conquête ou de préservation d’un espace territorial ». Aujourd’hui, il semblerait que la bataille géopolitique territoriale tend à s’orienter vers la préservation de l’environnement contre la construction de logement.

Sur ce point, cette conception idéologique a largement infusé dans la société. De telle manière que cette volonté de ne plus construire pour préserver l’environnement transcende les clivages politiques comme en témoigne les chiffres de la construction qui reculent très nettement sur l’ensemble du territoire depuis 2017[2]. Cette volonté procède du souhait incontestable de préserver la nature et de contrevenir à l’étalement urbain, consommateur des sols. A ce refus, il faut ajouter celui des riverains qui contestent les programmes de densification des centres-villes. Dès lors, les collectivités locales se retrouvent dans une situation impossible. La construction à l’arrêt. Outre le fait que le secteur de la construction et de l’immobilier représente plus de deux millions d’emplois non délocalisables, les tenants de cette vision manichéenne font mine d’ignorer des problématiques qui se révéleront à l’avenir bien réelles.

Idéologie contre réalité

Les thuriféraires de la non-construction de logement au nom de l’écologie sont souvent ceux qui, dans l’espace politique, ont en préférence le confort de l’idéologie aux aspérités de la réalité. Aujourd’hui, les chantres de cette vision sont frappés, toutes choses égales par ailleurs, de la même cécité. A l’aune des projections statistiques, cette préférence se fracassera sur les réalités de l’évolution de la structure de notre démographie et sur les problèmes économiques et sociaux que cet aveuglement engendrera.

C’est la raison pour laquelle, là où se trouve la demande la construction de logement doit répondre aux réalités démographiques de notre pays. Notre natalité est toujours positive, elle se situe à 1,87 enfant par femme[3] ; le vieillissement de la population progresse, ainsi que l’augmentation des ménages, notamment à cause de la multiplication des familles monoparentales. A l’horizon 2050, pour la seule Ile-de-France, l’accroissement de la population est compris entre 900 000 et 1 800 000. Si la tendance démographique se poursuivait nous compterions 74 millions d’habitants en 2050.

Cette réalité incontournable ne semble pas moins importante que la préservation de l’environnement.

Plus encore, nier cette réalité c’est oublier que l’Homme fait partie de cet écosystème naturel, que la démographie est en soit une problématique environnementale. A cela, il faut ajouter que la France compte déjà plus de quatre millions de mal logés, plus de 2 millions de personnes qui attendent un logement social et que le taux de rotation dans le secteur du logement social n’est que de 8 %. Dès lors, la construction de logement apparaît comme une urgence à laquelle nous ne pouvons nous soustraire.

Même si nous savons que la construction massive de logement a une influence très limitée sur la baisse des prix, à l’inverse toute baisse conséquente de sa production en provoque le renchérissement. Cet aspect est non négligeable, car il accentuera le phénomène de gentrification à l’œuvre dans la métropole parisienne et dans les grandes villes. Ainsi, le temps de transport des plus modestes et des classes moyennes entre le domicile et le travail augmentera, leur éloignement des services publics les pénaliseront davantage. D’ores et déjà, l’Ile-de-France perd 10 000 ménages intermédiaires et 20 000 modestes par an. Sauf à considérer que c’est le modèle vers lequel nous voulons tendre, méconnaître ses conséquences revient à laisser à l’unique logique du marché le choix de la société dans laquelle nous voulons vivre.

Ainsi, en se mettant à bonne distance des idéologues, certains, dont le discours « mainstream » domine les débats, attestent qu’un modèle alternatif qui répondrait à l’ensemble de ces enjeux – environnementaux, démographiques, de supportabilité et de citoyenneté – serait possible, en conciliant des objectifs, d’une part, ambitieux comme la zéro artificialisation nette et contradictoires comme « le choc d’offre : construire plus, mieux et moins cher ».

En sus, la construction de la ville et l’aménagement du territoire consistent non seulement à répondre aux urgences que nous venons de décrire, mais également à organiser l’espace public lieu de l’expression de la citoyenneté.

Le logement social, symbole d’une société morcelée

De nombreux travaux, rapidement évoqués dans cet article, démontrent que la conflictualité intrinsèque à l’aménagement du territoire est le résultat de facteurs sociaux, politiques, culturels et identitaires des territoires. Sans doute faudrait-t-il ajouter que ces revendications sont également une illustration de la crise du consentement, du triomphe de la minorité sur la majorité, des intérêts particuliers sur l’intérêt général. En somme, de la primauté de l’individu sur le citoyen.

La contestation de projet n’est pas un phénomène nouveau. Mais depuis les années 1960, la systématisation des revendications est une réalité. En effet, l’avènement d’une société nouvelle portée par un dynamisme économique puissant, dans laquelle la consommation et l’individu se sont développés, ainsi que les premières revendications écologiques se faisaient jour, ont favorisé l’émergence de la contestation. Depuis elle s’est banalisée, de sorte que les petits projets en sont également les victimes. Les derniers en date sont les projets de logements sociaux.

Dans certaines communes, l’expression démocratique incontestable a mené des élus écologistes à la tête de grandes agglomérations. Dès lors, leurs projets inscrits dans leurs programmes ont été validés par la souveraineté de leurs administrés dont ils en sont les garants en même temps que de l’intérêt général.

Alors que l’aménagement du territoire et plus encore la construction de logements et de logements sociaux en particuliers est consubstantielle de l’intérêt général et de l’égalité, le fort ralentissement de leur construction n’est-il pas un coup de canif aux valeurs qui nous lient les uns aux autres ? A Paris, des élus écologistes de la majorité n’ont pas voté en faveur d’un projet de construction de logements sociaux, illustrant ainsi ce paradoxe dans lequel ils sont enfermés.

D’autres collectivités locales, et c’est leur logique, se sont également pliées aux injonctions, réelles ou supposées, d’une partie de leurs populations. Suivant le principe de précaution, les exécutifs à la tête de ces communes construisent peu ou prou. Certains Plan locaux d’urbanisme (PLU) sont minorés afin de baisser la densification des projets initialement inscrits dans ce document. Pourtant , le PLU n’est pas uniquement un outil d’urbanisme froid et aride qui ne concernerait que quelques techniciens et élus férus de ce sujet. Ce document émane de la majorité municipale qui a été élue ; par extension, il est frappé du sceau de la légitimité démocratique. Ne plus le respecter, c’est acter que les intérêts particuliers ont pris le pas sur l’intérêt général. D’autant que les conséquences négatives (pénurie, augmentation des prix, baisse de la fluidité du marché) sont, quant à elles, supportées par l’ensemble de la société.

Dans ce cas de figure, la minorité n’est autre que l’addition soudaine d’individus aux intérêts particuliers convergents circonscrits dans le temps. Ce soudain intérêt commun s’évanouit aussi rapidement qu’il apparait. Après la victoire ou la défaite, chacun retourne en général à sa propre destinée.

A l’inverse, lorsque la victoire est remportée, que la collectivité locale ou l’Etat a reculé, la légitimité que leur a confié la majorité se trouve durablement abimée. Cette défaite aux yeux des citoyens remet profondément en cause notre capacité à accepter les fondements de la démocratie, de l’Etat de droit et de son expression.

La loi autant que la délibération municipale se basent sur la « généralité et l’impersonnalité » afin que l’intérêt général soit garanti. En effet, comme l’écrit Jean-Etienne-Marie de Portalis, dans Discours préliminaire sur le projet de Code Civil, la loi statue sur tous : « elle considère les hommes en masse, jamais comme particuliers ; elle ne doit_. point se mêler des faits individuels ni des litiges qui divisent les citoyens. S’il en était autrement, il faudrait journellement faire de nouvelles lois ; leur multitude étoufferait leur dignité et nuirait à leur observation. Les intérêts particuliers assiégeraient la puissance législative ; ils la détourneraient, à chaque instant, de l’intérêt général de la société ».

Le choix de la production du logement social ne doit pas être uniquement guidé par ces principes. Mais les prendre en considération permettrait d’aborder ces deux enjeux – production de logements sociaux et préservation de l’environnement – raisonnablement afin de sortir d’une orthodoxie qui a dressé ces deux réalités l’une contre l’autre.

Assurément, le secteur du logement social prend et devra prendre toute sa part afin de sortir des affirmations au caractère univoque et définitif dont il est la principale victime. Sans doute, cela passera par une plus grande facilité d’adaptation face aux enjeux démographiques et une plus importante adéquation entre la structure de l’offre et celle des ménages.

Richard Dalleau
Acteur du secteur du logement social

[1] Philippe Subra, 2007

[2] Même si une amélioration est constatée depuis quelques semaines grâce notamment à la production de logement individuel.

[3] Chiffre Insee, 2019

La production de logement : nouvelle cible de la société de contestation