La panne de la construction locative sociale

Pour sa part, la construction locative sociale va répercuter les conséquences du blocage des chantiers (premier confinement, report des municipales, mise en place des nouveaux conseils municipaux, difficultés financières des organismes…). Mais aussi les conséquences de la dégradation de la situation financière d’un grand nombre d’organismes, au premier rang desquels les offices HLM, dont les locataires sont fortement affectés par la montée du chômage, les pertes de revenus (et pas seulement de pouvoir d’achat) et la modestie des mesures envisagées à ce jour pour venir renforcer le rôle contra cyclique des aides personnelles, comme cela aurait pu/dû se faire.

Déjà, la consommation des agréments de financement des logements locatifs sociaux avait commencé à fléchir^[1] au printemps 2017 (ralentissement des engagements du 1 %, « en marge » de la réforme d’Action Logement). Puis, les inquiétudes des organismes d’HLM se sont renforcées au cours de l’automne 2017, avec la baisse des APL location et la création d’une réduction de loyer de solidarité décidées par la loi de finances pour 2018 : ils ont alors commencé à réduire de façon sensible leurs engagements dans de nouveaux agréments. Et, en dépit du fameux « rebond de fin d’année »^[2] presque toujours présenté comme le signe annonciateur du prochain redémarrage du secteur, l’année 2018 a confirmé la « dépression » de la consommation des agréments.

Le recul s’est alors poursuivi en 2019, sans faire apparaître ces signes de « frémissement » espérés par les pouvoirs publics : y compris les DOM et l’Anru, 114 400 agréments ont été accordés en 2019^[3] (un des plus bas niveaux depuis 2009), contre 130 200 unités en 2016 (- 12,1 %). La baisse est venue, pour l’essentiel, du repli de la consommation des produits les plus sociaux (PLAI et PLUS), les plus aidés bien sûr et ceux qui permettent (en théorie) d’accueillir les demandeurs de logements sociaux les plus modestes. Et comme les agréments d’aujourd’hui sont les permis de construire de demain, et les ouvertures de chantier d’après-demain, le repli du nombre de logements locatifs sociaux induit^[4] va ramener, en 2020, la construction locative sociale à son niveau de 2009, avant que les dispositions du Plan de relance mis en place afin de contrer les conséquences de la crise des « subprimes » ne commencent à produire leurs effets : avec 82 000 logements locatifs sociaux mis en chantier en 2020, contre 105 000 unités en 2017.

Il reste, néanmoins, très difficile de suivre avec précision l’état des engagements des agréments de financement. La statistique publique est, en effet, extrêmement discrète sur ce point : pourtant, et durant plusieurs dizaines d’années, les services du ministère du Logement ont publié chaque mois et rendu publiques les fameuses « notes saumon »^[5]. La dernière publication publique est intervenue le 13 janvier 2014^[6], sous la responsabilité de la DGALN et elle concernait les agréments accordés au titre des crédits inscrits sur « le programme 135, l’Anah et les dispositifs non budgétaires (PLS & PSLA) » au cours du mois de décembre 2013 et le bilan (provisoire) de l’année 2013.

Depuis cette date, les publications mensuelles et publiques ont été interrompues comme si, désormais, la connaissance de la consommation des agréments relevait du « secret défense », mais loin des obligations de la statistique publique ! Seule une publication présentant le « bilan des logements aidés » est rendue publique à la fin du mois d’août de l’année suivante : elle détaille, en général, les quelques chiffres égrenés par le/la ministre en charge du Logement lors de sa présentation de l’état de la conjoncture du secteur, en janvier de chaque année.

Nonobstant, en s’appuyant sur les remontées d’informations en provenance de certains organismes de logements sociaux, il est toujours possible d’estimer les tendances de la consommation des agréments de financement (et de leur essoufflement) en cours. Il en ressort que sur les neuf premiers mois de 2020, le nombre des agréments serait en recul d’au moins 15 % et très probablement de près de 20 % (ce qui, alors, exprimerait une chute de 35 à 40 % par rapport à fin septembre 2017) : tous les types d’agréments étant concernés (neuf, PLAI…), sauf peut-être les PLS !

Aussi, même si comme chaque année à l’approche de Noël la consommation des agréments se redressait vivement, il est peu probable que le bilan 2020 affiche un total proche des 110 000 unités affichés par le PAP : sauf miracle, la consommation de 2020 sera plus probablement de l’ordre de 105 000 agréments… et l’année 2021 ne pourra guère compter sur un regain de dynamisme de la construction locative sociale.

La détresse du secteur privé

Compte tenu du dérèglement du marché de la revente des logements anciens et dans un contexte de récession économique et sociale inédit, si rien ne vient atténuer les conséquences du rationnement de l’accès au crédit, la chute des flux de l’accession à la propriété dans le neuf devrait être marquée : avec une perte de 60 000 mises en chantier entre 2019 et 2021, le recul de l’accession va porter les ¾ de la baisse du total de la construction. Certes, la chute sera moins prononcée que celle observée lors de la crise des « subprimes » : mais durant les années 2006-2007, lorsque la France commençait chaque année près de 500 000 logements, le niveau de l’accession dans le neuf était de 25 % supérieur à celui constaté en 2019.

Cette évolution de l’accession n’est guère surprenante : déjà, la baisse des offres acceptées de PTZ constatée au cours du 1^er semestre 2020 a pesé sur la réalisation des projets de primo accession dans le neuf, aussi bien dans le secteur de la maison individuelle que dans celui de la promotion immobilière. D’après la SGFGAS, 17 700 PTZ ont, ainsi, été accordés de janvier à juin, contre 25 700 en 2019 à la même époque et 37 500 en 2017^[7]. Et il ne faut pas se tromper, ce résultat n’est pas simplement la conséquence de la mise en œuvre du confinement : déjà le 1^er trimestre avait été mauvais, à l’image du semestre, avec 6 500 PTZ en 2020, contre 9 300 en 2019 et 14 500 en 2017 !

Cette évolution s’était déjà observée dans celle des ventes des constructeurs de maisons individuelles qui, bon an mal an, représentent de l’ordre du tiers de l’ensemble de la construction^[8] (et la moitié des achats de logements neufs par les particuliers). En effet, dès le début de l’année 2020 et en dépit du plein rétablissement du bénéfice du PTZ partout sur le territoire, les ventes ont commencé à reculer en réponse au resserrement du crédit. Puis avec la mise en confinement de l’économie, de mars à mai 2020, les ventes ont chuté de 43,3 %, en GA. Cependant, dès la sortie du confinement, la réalisation des projets mis en sommeil durant la crise sanitaire a permis au marché de se relever. Mais comme le « stock » de projets mis en sommeil n’était pas inépuisable, l’activité a fini par buter sur les fondamentaux du marché : progression des revenus, marché de l’emploi et accès au crédit. Et de juin à septembre, l’activité n’a progressé que de 5,5 % en GA, en dépit des très bonnes conditions de crédit (taux et durées) faites à la demande toujours. Les ventes réalisées depuis janvier restent donc inférieures de 13,2 % à leur niveau des neuf premiers mois de 2019.

Aussi, si le rebond des ventes constaté au second semestre 2019 se répétait d’ici la fin de l’année (ce qui semble peu probable), le recul de l’activité devrait être de l’ordre de 10 % en 2020 (115 000 ventes réalisées sur l’année). En revanche, comme le second semestre 2019 avait été anormalement dopé par la crainte d’une suppression du PTZ dans les zones B2 et C, l’activité devrait plutôt perdre près de 15 % en 2020 (110 000 ventes réalisées).

Un des deux segments importants de la construction privée est donc, lui aussi, en panne. Comme il en est, d’ailleurs, du secteur de la promotion immobilière privée.

La remise en cause des dispositifs publics de soutien de la demande (PTZ et Pinel) décidée à la fin de l’année 2017 avait pu être compensée, dans un premier temps, par une amélioration sans précédent de l’offre bancaire (dont, principalement, la baisse exceptionnelle des taux d’apport personnel exigés) : les ventes des promoteurs s’étaient ainsi stabilisées à haut niveau, en niveau annuel glissant. Mais dès le début de 2020, avec le resserrement de l’accès au crédit, le niveau des ventes (en niveau annuel glissant) a commencé à reculer rapidement. Et la baisse des ventes s’est évidemment amplifiée durant le confinement.

En l’absence de mesures de soutien autre que le verdissement des dispositifs publics actuels et/ou d’un repositionnement rapide de l’offre des promoteurs (localisation, typologie de produits, prix proposés à la vente…), la demande aura du mal à nettement se redresser. Le niveau des ventes devrait, en effet, reculer de 30 000 à 35 000 unités entre 2019 et 2021, pour s’établir un peu en dessous des 100 000 unités à partir de 2022.

Dans ces conditions, la réduction des mises en vente a été plus rapide que celle des ventes, dès 2019. Les incertitudes sur l’avenir du PTZ et du Pinel et l’atterrissage des ventes ont, en effet, pesé sur les projets des promoteurs (en dépit du renforcement du mouvement de métropolisation). D’autant que la surenchère sur le coût du foncier afin de constituer un portefeuille d’activité à moyen terme a contribué au renchérissement des produits présentés à la vente et participe au rétrécissement de la taille du marché. Le déclenchement de la crise sanitaire a alors contribué à l’effondrement des mises en vente qui, même si elles se ressaisissaient dès 2021, devraient se maintenir (pendant au moins deux années) sous le niveau annuel des 100 000 unités.

La construction à la peine

Il est difficile de suivre précisément les évolutions conjoncturelles de la consommation des agréments de financement des logements locatifs sociaux. L’exercice est tout aussi compliqué si l’objectif est de connaître le nombre de logements construits (mis en chantier).

En effet, la fameuse réforme de Sit@del2 et le choix de publier, désormais, des statistiques de construction en « dates réelles »^[9] devaient normalement mettre un terme à près de dix années d’une dérive du système statistique, connue, mais négligée par les services de l’Etat. Cependant rapidement, le nouveau dispositif a montré ses limites et ses incohérences^[10], avec des « estimations » du niveau de la construction pour une année donnée qui pouvaient varier de quelques dizaines de milliers d’unités, d’une année (voire d’un trimestre) à l’autre. Et la mise hors service de ce pan essentiel de la statistique publique, avec le blocage de la publication des statistiques de construction dès mars 2020 et jusqu’en juillet, a rajouté de la perturbation aux anomalies statistiques habituelles.

Bien sûr, les utilisateurs de Sit@del2 ont pu constater que le niveau de la construction avait plongé durant les 55 jours du premier confinement. Puis il s’était ressaisit dès le mois de juin et avait confirmé son redressement en juillet, comme cela s’est observé sur l’ensemble des marchés de la transaction et de la construction privée : le rebond de la demande ayant bénéficié, sans aucun doute, des projets en attente de finalisation. Le repli des commencés du mois d’août était alors normal, dans la logique des évolutions saisonnières de la construction. Et les résultats de septembre ont pu ne pas paraître surprenants. Le rebond des mises en chantier du 3^ème trimestre peut ne pas paraître surprenant, même si ce trimestre n’est habituellement pas le meilleur de l’année.

Pourtant, les publications de Sit@del2 intervenues depuis la sortie du premier confinement présentent des chiffres de la construction « estimés » par une méthode différente de celle utilisée jusqu’alors : précédemment, les mises en chantier en date réelle découlaient d’une transformation économétrique des séries de permis de construire ; maintenant, « les estimations des mises en chantier reposent… sur les déclarations d’ouverture de chantier… Il est donc nécessaire d’effectuer des redressements pour anticiper les remontées d’informations à venir, en supposant une relative stabilité de la collecte »^[11] ! Bien sûr, les services de l’Etat précisent : « la méthode utilisée a donné des résultats satisfaisants sur le passé, mais reste fragile dans le contexte actuel (où le recueil des informations est, lui aussi, perturbé)… elle est moins robuste à moyen terme que l’ancienne méthode reliant les mises en chantier aux autorisations ».

Donc, depuis la reprise des publications de Sit@del2, les statistiques de mises en chantier sont construites en réutilisant le même type de méthode que celui qui avait été abandonné avec la mise en œuvre de la fameuse réforme de 2015. Et rien ne garantit de la fiabilité des estimations présentées, ni du lien logique entre permis de construire et ouverture de chantier.

Mais, finalement, ces précisions méthodologiques ne sont peut-être qu’inessentielles, compte tenu de la piètre qualité des statistiques d’ouverture de chantier constatée depuis longtemps. En revanche, les évolutions des permis de construire illustrent bien l’état du secteur de la construction : à fin septembre, en recul de 10 % en GA de leur niveau annuel glissant, avec une chute plus prononcée encore du secteur collectif (- 14,5 %) ; et un niveau annuel glissant des autorisations qui retrouve maintenant ses points bas observés durant la crise des « subprimes »… ou, plus récemment, à la fin de l’été 2015.

Si pourtant, considérant que la statistique publique fait foi même lorsqu’il s’agit des mises en chantier, on ne peut que confirmer les tendances de la construction. Alors que la construction locative sociale est en panne, à elle seule le rebond de la construction locative intermédiaire actuellement en cours (les mesures de soutien annoncées par CDC-Habitat et Action Logement) ne sera pas suffisant pour inverser la tendance baissière de la courbe des commencés. La chute du marché de l’ancien va, en effet, sensiblement impacter les flux de l’accession à la propriété dans le neuf, au-delà des conséquences que la crise de la Covid-19 et le resserrement de l’accès au crédit auront sur le niveau de la construction : le blocage du marché de la revente pèse, en effet, sur la réalisation des projets d’acquisition des appartements ou de construction de maisons individuelles.

Le nombre de mises en chantier va ainsi reculer de 40 000 unités en 2020, et encore de 39 000 unités en 2021, pour passer de 428 300 en 2017 … à 330 000 en 2021. Il va ainsi s’établir à plus de 6 000 unités de moins qu’en 2014 quand il n’y avait pas de crise et à 16 000 de moins qu’en 2009 lors de la dépression économique et financière internationale. Donc, pour revenir un quart de siècle en arrière : et en 2021, la France devrait construire moins de logements qu’il y a 70 ans, en 1951, si on tient compte de l’évolution du nombre de ménages qu’il convient de loger !

Il sera donc difficile de faire face aux enjeux démographiques à venir, à ceux nés des migrations climatiques ou à ceux de la modernisation énergétique du parc de logements, voire à ceux qui pourraient naître d’une future immigration économique. Sans même faire référence à la nécessité de résorber tout ou partie du déficit en logements associé trop souvent à la permanence d’un habitat insalubre.

Le miracle de la loi de finances ?

Il semble donc plus que nécessaire de décider rapidement d’une relance des secteurs de la construction et de la transaction. La situation des marchés ne peut certainement plus se satisfaire des seules mesures de soutien à un appareil de production privé d’une partie de sa demande.

Certes, la stratégie de soutien à l’appareil de production est nécessaire. Et elle a l’avantage d’être portée par l’administration des Finances qui a rarement manifesté de l’empathie à l’égard du secteur du logement. Mais l’efficacité de la préservation de l’appareil de production, les machines et les salariés, et les décisions que les entreprises vont prendre en ce sens nécessitent une visibilité sur l’état de la demande à venir. C’est bien une des leçons qui avait été tirée de la relance du secteur intervenue à partir de 2002, lorsque la France ambitionnait de relever durablement son effort de construction. Et cela avait aussi servi pour sortir rapidement de la crise américaine des « subprimes » : logiquement, le Plan de relance mis en œuvre par le Président Sarkozy et sa ministre du Logement, Christine Boutin, avait donc simultanément agi sur l’offre et sur la demande.

De plus, l’observation des trois crises qui ont affecté les marchés de l’immobilier résidentiel au cours des quarante dernières années montre que le redémarrage des marchés ne peut se concevoir que si les conditions d’accès au crédit sont assouplies : l’assouplissement étant d’autant plus nécessaire que la crise a été rude et/ou que les mesures de relance des marchés sont timides.

Mais comme ni le ministre de l’Economie, ni le gouverneur de la Banque de France n’ont envisagé de desserrer les contraintes de l’accès au crédit pour les particuliers, seuls un ou des amendements déposés et adoptés (sans se positionner contre l’avis du Gouvernement) lors de l’examen du projet de loi de finances pourraient débloquer partiellement^[12] la situation.

C’est bien en ce sens que la députée Stéphanie Do, rapporteur pour avis de la mission « Cohésion des territoires : logement », a déposé et présenté son rapport le 21 octobre dernier devant la commission des affaires économiques de l’Assemblée Nationale. Elle y annonce plusieurs amendements concernant notamment le rétablissement de l’APL-accession, la pérennisation du PTZ et du dispositif Pinel et la prolongation du dispositif Denormandie. En ce qui la concerne, Emmanuelle Wargon, ministre déléguée (auprès de la ministre de la Transition Ecologique) chargée du Logement, a précisé le 2 novembre que les dispositifs PTZ et Pinel seront prolongés^[13].

Mais, au-delà de prolongation d’un dispositif, ce sont leurs caractéristiques^[14] qui sont tout aussi importantes. Par exemple, concernant les PTZ, en l’absence d’une revalorisation des plafonds de revenus ou des montants d’opérations maximaux pris en compte, l’efficacité du dispositif peut être largement altérée ; de même, l’effet attendu d’un PTZ « relooké » dépendra largement du niveau des quotités de prêt retenues dans les zones B2 et C actuelles^[15] ! Tous ces aspects du problème sont parfaitement maîtrisés depuis longtemps déjà et les organisations professionnelles qui ont participé à la « concertation » à laquelle la ministre en charge du Logement faisait référence ont formulé des propositions en ce sens. Mais, en matière de réglage des dispositifs dans le but d’en atténuer (considérablement) l’efficacité, l’administration des Finances est orfèvre en la matière. En outre, sauf arbitrage au plus haut niveau de l’Etat, comme ce fut par exemple le cas lors de la définition du Plan de relance de décembre 2008 ou lors du « relookage » du PTZ décidé à la fin de 2015, ce sont les Finances qui décident en dernier ressort, avec des conséquences évidemment défendues par l’administration du Logement, mais rarement en rapport avec l’objectif initialement affiché^[16]. Et dans le cas où les « arbitrages » se sont révélés favorables au logement, le secteur n’a jamais manqué d’en payer le prix par la suite…

[1] « Bilan 2017 des logements aidés », ministère de la Cohésion des Territoires, août 2018.

[2] Le rebond constaté chaque année dans le profil intra annuel de consommation des agréments est une réalité : durant les deux derniers mois, cette consommation retrouve de la vigueur et même parfois au-delà du « raisonnable ». Mais les taux d’abandon de ces agréments se sont aussi (sensiblement) élevés…

[3] « Bilan 2019 des logements aidés », ministère de la Cohésion des Territoires, août 2020.

[4] Du fait notamment de la forte progression des retraits et annulations de permis de construire pourtant obtenus par le passé par des opérateurs qui n’arrivent plus à boucler leur plan de financement…

[5] De la couleur du papier utilisé pour leur édition.

[6] « Suivi des logements aidés » (les « notes saumon »), DGALN, 13 janvier 2014.

[7] Les PTZ dans l’ancien qui pour certains allaient permettre de dynamiser le marché, ont été tout aussi discrets : 4 500 au 1^er semestre 2020, contre 9 400 en 2019 et 11 900 en 2017. Cela illustrant bien qu’une aide rendue non consommable n’est pas consommée ! Et que des annonces de modernisation/évolution/transformation d’un dispositif ne sont pas synonymes de renouveau d’un marché.

[8] Source : Markemétron (Caron marketing), CGI-Bâtiment, octobre 2020.

[9] « De nouveaux indicateurs pour gagner en fiabilité », SOeS/CGDD, 27 février 2015.

[10] « Construction : une relance surprise ? », Chronique, Immoweek, 20 mars 2019.

[11] Par exemple : « Construction de logements – Résultats à fin septembre 2020 », Service des données et études statistiques (SDES), Stat Info, n°313, octobre 2020.

[12] Partiellement, puisque tant que l’accès au crédit reste rationné, seule une partie de la demande pourra réaliser ses projets et contribuer à la redynamisation des marchés immobiliers de la construction et de la transaction.

[13] A la question posée par Immoweek (2 novembre 2020) : « Les promoteurs ou le monde du bâtiment attendent beaucoup du projet PLF, notamment sur le maintien d’un soutien à la production via des aides à l’achat : est-ce toujours à l’ordre du jour ? », la ministre a répondu : « les dispositifs Pinel et PTZ seront prolongés. A ce propos, une concertation est en cours sur les évolutions à apporter à ces dispositifs. Le Gouvernement déposera un amendement durant l’examen du projet de loi de finances à ce sujet ».

[14] Par exemple, en ce qui concerne le PTZ : le zonage, les plafonds de ressources de chaque zone, les différés, les quotités de PTZ de chaque zone, le traitement des paramètres de qualité thermique des biens, les dérogations aux recommandations du HCSF.

[15] Ainsi et ceteris paribus, pour une production de PTZ attendue de l’ordre de 55 000 à 60 000 unités (a maxima) en 2020, relever les quotités de PTZ à 40 % partout sur le territoire permettrait d’accroître de 15 000 à 20 000 unités le nombre de bénéficiaires, sous l’hypothèse du maintien des « recommandations » du HCSF. L’impact étant doublé en cas d’abandon des « recommandations » : donc si la contrainte du taux d’effort maximal était levée.

[16] Le rabotage du PTZ neuf à compter du 1^er janvier 2018 (quotité de prêt ramenée de 40 à 20 % dans les zones B2 et C) ne s’est pas traduit par un retour de l’accession sur des territoires plus denses ou dans l’ancien, mais par un éloignement des familles modestes des zones urbanisées afin de trouver du foncier moins cher. Il a donc manqué ses objectifs en matière de lutte contre l’artificialisation. Ce que le rapport de l’IGF-CGEDD d’octobre 2019 sur le PTZ suggère aussi : « le PTZ ne paraît pas avoir d’impact propre sur la nature ou la localisation des biens acquis… (le rapport) n’a pas mis en évidence d’effet spécifique sur l’artificialisation des sols » (page 1).

Michel Mouillart (Frics) : "pour une relance du secteur du logement !" 2ème partie